Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 575/23 w sprawie ze skargi J. F. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 28 czerwca 2022 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz J. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 marca 2024 r., II SAB/Wa 575/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. F. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z 28 czerwca 2022 r.: 1. stwierdził, że Prezes UODO dopuścił się bezczynności; 2. stwierdził, że bezczynność Prezesa UODO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Prezesowi UODO grzywnę w kwocie 2400 zł; 4. przyznał skarżącemu od Prezesa UODO sumę pieniężną w wysokości 600 zł; 5. Zasądził od Prezesa UODO na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący w przedmiotowej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Prezesowi UODO bezczynność przy rozpatrywaniu jego skargi do organu z 28 czerwca 2022 r. w zakresie przetwarzania danych osobowych. W skardze zarzucił równocześnie przewlekłość postępowania.

W skardze wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu, wyznaczenie organowi terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy, wymierzenie organowi grzywny za bezczynność, zasądzenie od organu na jego rzecz 10 000 zł, zwrotu kosztów postępowania. Wniósł również o ustalenie osób winnych naruszenia terminów do załatwienia sprawy oraz powzięcia niezbędnych kroków - w celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z 28 czerwca 2022 r., na zasadzie art. 77 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE L. nr 119. str. 1, ze zm.; dalej "RODO"), skierował do Prezesa UODO skargę na administratora jego danych osobowych – S. S.A. - w związku z naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych.

Organ wszczął postępowanie i zwrócił się do Banku o złożenie wyjaśnień w sprawie. Pismem z 29 lipca 2022 r. poinformował skarżącego o zgromadzeniu materiału wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej. Skarżący wypowiedział się odnośnie zgłoszonych żądań: podtrzymał wyrażone w skardze stanowisko oraz przedłożył kolejne otrzymane od Banku pismo. Mimo dokonania wszelkich niezbędnych czynności, postępowania nie zakończono. W dniu 16 marca 2023 r. skarżący skierował do organu ponaglenie, nie przyniosło ono jednak skutków i do dnia sporządzenia skargi (16 sierpnia 2023 r.) decyzji administracyjnej nie wydano.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Orzekając, jak na wstępie, sąd I instancji wskazał, że wprawdzie początkowo organ podejmował szereg czynności w sprawie. Od lipca 2022 r., kiedy to poinformowano skarżącego o zgromadzeniu całej dokumentacji, przy uwzględnieniu czasu na zapoznanie z materiałem dowodowym i zgłoszenie ewentualnych uwag, aż do wydania decyzji w sierpniu 2023 r., nie podejmowano żadnych służących w załatwieniu sprawy działań. Wystąpił więc w sprawie okres bezczynności organu - w danym zakresie skarga jest zasadna. Nie ma na to wpływy eksponowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że powinnością organu było wnikliwe wyjaśnienie sprawy.

Zdaniem sądu I instancji w toku postępowania wystąpił znaczny - prawie roczny - okres, gdy organ nie podejmował żadnych czynności, pomimo skierowania doń przez skarżącego ponaglenia. Nie informował też strony o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Prowadziło to do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy – wniosek wpłynął 7 lipca 2022 r., zaś decyzję wydano dopiero 23 sierpnia 2023 r., a więc po roku. Organ nie podejmował też od sierpnia 2022 r. żadnych czynności służących ustaleniu nowych okoliczności sprawy. W ocenie sądu przypadek taki należy uznać za wadliwość postępowania o charakterze kwalifikowanym - rażące naruszenie prawa.

W ocenie sądu I instancji, w kontekście powoływanych przez organ, sformułowanych w orzecznictwie, kryteriów kwalifikacji takiego stanu, należy mieć na uwadze zarówno stosunkowo długi, bezwzględny czas niepodejmowania czynności, jak i sytuację skarżącego, który pomimo skierowania do organu żądania podjęcia określonych działań, w sytuacji, w której wedle jego oceny jego dane osobowe były bezprawnie przetwarzane przez Bank, nie uzyskał od organu administracji publicznej żadnego stanowiska, ani też wskazania terminu, kiedy zostanie ono zajęte – nawet wobec ponaglenia. Decyzję wydano dopiero wobec wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji samo załatwienie sprawy przed orzekaniem przez sąd nie może wykluczać kwalifikacji bezczynności organu, jako mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Organ dążył wprawdzie do załatwienia sprawy (co podkreślał w odpowiedzi na skargę), lecz nie podjął we właściwych terminach skutecznych, przewidzianych prawem środków, aby nastąpiło to w rozsądnym terminie bądź nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy – jeżeli wynikała ona faktycznie z kolejności załatwienia spraw (tak wywodzono w odpowiedzi na skargę).

W takiej sytuacji zasadnym było także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tytułem rekompensaty za nadmierny czas oczekiwanie na załatwienie jego sprawy. Sąd miał w szczególności na uwadze stan niepewności co do jego sytuacji prawnej zarówno w kontekście samego ewentualnego przetwarzania danych osobowych bez podstawy prawnej przez Bank, jak i w ogóle ostatecznego załatwienia skargi w danym przedmiocie. Mając na względzie konieczność oczekiwania na orzeczenie przez 12 miesięcy od czasu poinformowania, że zgromadzono cały materiał dowodowy, stosowną kwotą jest zdaniem sądu 50 zł za każdy miesiąc oczekiwania, co daje sumę 600 zł. Zdaniem sądu żądana przez skarżącego kwota 10 000 zł jest nazbyt wygórowana - nie sposób jej powiązać z realną uciążliwością stanu, w jakim znajdował się skarżący, wobec zwłoki organu. Sąd uznał także za zasadne wymierzenie organowi grzywny, przede wszystkim wobec uchybienia powinności poinformowania strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, mając na uwadze deklarowaną zasadę ich rozpatrywania wedle kolejności wpływu. Przyjęto za adekwatną sankcję w wysokości 200 zł za pozostawanie w bezczynności w każdym miesiącu.

Zdaniem sądu I instancji powyższej oceny nie może podważać – przywoływane przez organ - zamieszczenie w art. 78 ust. 2 RODO przepisu, statuującego pośrednio powinność poinformowania strony przez organ o postępach w załatwieniu sprawy w przeciągu trzech miesięcy od wpływu wniosku. Przepis ten może mieć istotne znaczenie w kontekście przypadków, gdzie niezachowanie terminu pozostawało w związku z potrzebą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W danym przypadku, będąc bezczynnym, organ żadnych działań w danym zakresie nie podejmował. Odnosząc się do żądania ustalenia osób, winnych naruszenia terminów do załatwienia sprawy, oraz powzięcia niezbędnych kroków – w celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości - sąd wskazał, że sądowi administracyjnemu nie przypisano kompetencji w tym zakresie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), sąd I instancji orzekł, jak na wstępie. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes UODO, zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktów 2, 3 i 4. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy nie można uznać, aby przekroczenie terminów rozpoznania niniejszej sprawy miało charakter kwalifikowany, bowiem organ nie uchylał się od jej rozpoznania i zakończył ją wydaniem decyzji w możliwie najkrótszym terminie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają nałożenie na organ grzywny w wysokości 2400 zł, a także przyznanie skarżącemu od Prezesa UODO sumy pieniężnej w wysokości 600 zł, w sytuacji gdy grzywna oraz suma pieniężna są nieadekwatne z punktu widzenia realizacji celów tych przepisów, w szczególności uwzględniając, że organ wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie w tej sprawie, a także że skarżący nie wykazał, aby w związku z nierozpoznaniem jego sprawy doświadczył jakichkolwiek dolegliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd bezczynności postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi zatem o przepisy procesowe, które regulują terminy załatwienia przez organ danej kategorii sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, odnosząc się łącznie do obu zarzutów, że zacytowane powyżej przepisy art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż regulują one sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepisy zawarte w art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04; z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04; z 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). Już tylko z tych względów dwa pierwsze zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepis art. 78 ust. 2 RODO, który określa termin załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie, na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 35 k.p.a. (błędnie zresztą) ocenił bezczynność w prowadzeniu przez organ postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można sądowi stwierdzającemu, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14; 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; 12 stycznia 2018 r., I OSK 296/16; 19 stycznia 2018 r., I OSK 1649/17). Wyjaśnić przy tym należy, iż do postępowania przed Prezesem UODO nie znajdują zastosowania przepisy art. 35 k.p.a. Termin załatwienia przez niego sprawy administracyjnej wywieść należy natomiast z art. 78 ust. 2 RODO. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawiły się rozważania organu na gruncie tego terminu, lecz organ doszedł do wniosku, iż przepis ten nie reguluje terminu rozpatrzenia sprawy, a ten zasadniczo nie jest w ogóle wyznaczony organowi. Były to zatem konkluzje nie pozwalające Sądowi na połączenie zarzutów z petitum skargi kasacyjnej z treścią uzasadnienia i ich konwalidowanie w ten sposób.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd II instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano wymierzenie organowi grzywny i przyznanie stronie sumy pieniężnej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu lub jego bezczynności. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu grzywny i sumy pieniężnej, gdyż sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisu art. 78 ust. 2 RODO przewidującego termin rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzenie od organu grzywny i sumy pieniężnej wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły okazać się skuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.