Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1987/19 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2019 r. nr 61 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 18 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1987/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 17 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z 11 grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) stwierdził, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dale jako: u.o.P.) w zakresie, w jakim i ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a u.o.P. w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wskazano, że wyrok TK ma charakter wyroku zakresowego, a obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. Jednakże brak w porządku prawnym określenia mechanizmu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań TK nie oznacza braku podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wskazano, że podstawę taką stanowi art. 115a u.o.P., który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.o.P. ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazano, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera treść art. 121 ust. 1 u.o.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. W związku z tym WSA nakazał organowi ponownie rozpoznać i dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.o.P., interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.) w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mimo że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę (tj. w zakresie różnicy między świadczeniem należnym a wypłaconym), które wymyka się spod kontroli sądownictwu administracyjnemu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego w sprawie wyroku polegającą z jednej strony na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK oraz że, brak w porządku prawnym określenia mechanizmu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań TK zawartych w wyroku z 30 października 2018 r. nie oznacza braku podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, z drugiej natomiast strony wskazaniu brzmienia art. 115a u.o.P., który wprost stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a policjantowi w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacono ekwiwalent w wysokości części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 115a u.o.P. poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu, a także uchylenie prawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku i nieprzekonujące wyjaśnienie, w jaki sposób organ ma dokonać prawidłowego wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bowiem wskazówki poczynione w tym przedmiocie przez Sąd I instancji nie są wystarczające do prawidłowego wykonania wyroku.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 u.o.P., a także art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 112 ust. 1 u.o.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu, mimo, że wskutek wyeliminowania części art. 115a u.o.P. z porządku prawnego i do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Komendanta Głównego Policji zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań TK - brak było podstawy prawnej do działania przez organ; stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a u.o.P. w związku z art. 190 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. nie dawał bowiem podstaw do ponownego naliczenia i wypłaty byłemu funkcjonariuszowi różnicy między świadczeniem wypłaconym a należnym z tytułu niewykorzystanych urlopów, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP reguła nie umożliwia zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a zatem, że organ jest uprawniony wbrew zapisom art. 7 i art. 8 Konstytucji RP, ale także art. 6 k.p.a. do odwołania się wprost do stanowiska TK;

- bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie wyroku TK stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP;

- bezpodstawne przyjęcie, że określenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie wymagało nowelizacji przepisów w sytuacji, w której zarówno z treści art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P., jak i art. 115a u.o.P. wynika jedynie, iż policjant w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, a przepis art. 115a u.o.P. wyłącznie odnosi się do części uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacone już zostały należności będące de facto częścią uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej wysokości niż wypłacona jest roszczeniem cywilnym. Wskazano, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ponadto wypłata ekwiwalentu nie dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia, lecz jest to czynność materialno-techniczna. Zatem ewentualne nieprawidłowości w kwestii wypłaty wyrównania obciążą osobę, która dokonała tej wypłaty i kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Podniesiono, że na mocy art. 48 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), która weszła w życie, z zakresie dotyczącym niniejszej sprawy, w dniu 1 października 2020 r., art. 115a u.o.P. obecnie stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednak stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą znajdzie zastosowanie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. będzie jednak ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Zatem skarżący kasacyjnie wskazał, że obecnie będzie mogła zostać wydana decyzja wyłącznie o treści tożsamej, co decyzja będąca przedmiotem skargi. Podniesiono, że zakresowy charakter wyroku TK spowodował zmianę treści przepisu art. 115a u.o.P. w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Tak ograniczony przepis nie dawał podstaw do ponownego naliczeń ekwiwalentu. Ponadto prawo do ekwiwalentu nie zostało uzależnione od rozkładu czasu służby (zmianowy, podstawowy). Zatem zaproponowany przez WSA sposób działania mógłby ewentualnie sprawdzić się wyłącznie do funkcjonariuszy pełniących służbę w podstawowym rozkładzie czasu służby. Dla pozostałych natomiast funkcjonariuszy współczynnik (mnożnik) pozwalający obliczyć wysokość ekwiwalentu, o którym mowa w art. 115a u.o.P. mógłby mieć inną wartość, która uzależniona byłaby przede wszystkim od grafiku służby. Ponadto organ wskazał, że nie ma możliwości dokonania wykładni art. 115a u.o.P. w związku z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku WSA, bowiem przepis ten z uwagi na swój ogólny charakter nie może stanowić podstawy do prawidłowego wyliczenia kwoty ekwiwalentu. Nie istnieją także żadne uzasadnione podstawy aby utożsamiać prawo do uposażenia, które przysługuje w trakcie trwania stosunku służbowego do świadczeń związanych z zakończeniem stosunku służbowego. Zatem z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP zaskarżonej regulacji (w zakresie wskazanym w danym wyroku) oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która powinna zostać usunięta przez ustawodawcę, zaproponowane przez WSA operacje nie są obiektywnie możliwe i prowadziłyby do działania organu bez wyraźnego umocowania prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa za obie instancje.

Zarządzeniem z 19 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA 2591/01) inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości okoliczność, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno technicznej, zaś odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4337/21). Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że roszczenie o wypłatę ekwiwalentu za urlop ma charakter roszczenia cywilnego, niepodlegającego kognicji sądów administracyjnych, a także sformułowany w związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie można także podzielić zarzutów naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 115a u.o.P., których skarżący kasacyjnie upatruje w braku rozważenia i oceny wszystkich aspektów, a także braku wewnętrznej spójności uzasadniania wyroku co do sposobu ustalenia ekwiwalentu oraz w zaniechaniu i/lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu i nieprzekonującym wyjaśnieniu, w jaki sposób organ ma dokonać wyliczenia ekwiwalentu. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11). Rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Natomiast z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami wynika, że jest to w istocie polemika z rozstrzygnięciem WSA, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne.

Zważyć natomiast należy, że podstawą żądania skarżącego w przedmiotowej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, publik. w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a u.o.P. ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia TK, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji, jak i przez WSA, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która wprawdzie była już uchwalona na dzień orzekania przez WSA, ale weszła w życie 1 października 2020 r., a zatem już po wydaniu wyroku przez WSA. W związku z tym ustawa nowelizująca u.o.P. nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań WSA co do dalszego postępowania. Także Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Stosownie bowiem do wynikającej z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. W związku z tym niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P., mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a u.o.P. w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Podnieść należy, że przedmiotowy wyrok TK ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia IuridicaLublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297). Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

W ocenie NSA każdy wyrok TK stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok TK zmienia bowiem system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki TK są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielając w pełni powyższy pogląd stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których TK orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki TK określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 694/17) wskazał, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a u.o.P. Nie zakwestionował zasady w nim zawartej, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.o.P., ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zatem na dzień orzekania przez organ istniała w systemie prawnym norma ustawowa odnosząca się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, gdyż art. 115a u.o.P. w tym zakresie zachował walor konstytucyjności, czego zresztą skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje. Natomiast niekonstytucyjność dotyczyła jednego elementu powołanego przepisu, a mianowicie wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.o.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zauważyć przy tym należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie, a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Zatem aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że nie ma możliwości ustalenia wysokości ekwiwalentu w oparciu o art. 115a u.o.P. do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę należałoby uznać, że policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie w ogóle nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw.

Wobec powyższego słuszna jest argumentacja WSA sprowadzająca się do określenia skutków prawnych wywołanych wyrokiem TK i ich oceny dla możliwości realizacji wniosku skarżącego o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu skarżącego w sytuacji, gdy ustawodawca pozostaje bierny w realizacji wyroku Trybunału. Należy wskazać, że Sąd I instancji zasadnie podnosi, że przyjęty w wyroku TK z 30 października 2018 r. sposób wyliczenia ekwiwalentu jest wystarczający do dokonania jego obliczenia przez organ. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował bowiem z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a u.o.P. normę prawną wskazując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Należy zatem przyjąć sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia policjanta ze służby, przy czym należy je ustalić w oparciu o ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W tych okolicznościach niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 u.o.P., a także art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, których autor skargi kasacyjnej upatruje w braku podstawy prawnej do działania organu, bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że uzasadnienie wyroku TK jest źródłem prawa, a także bezpodstawnym uznaniu przez WSA, że określenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie wymagało nowelizacji przepisów. Zarzuty te zmierzały bowiem do zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji co do prawych możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie ekwiwalentu za urlop wobec wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny oraz braku jego realizacji przez ustawodawcę, co w świetle powyższych wywodów należy uznać za niezasadne.

Dodatkowo należy zauważyć należy, że pogląd zaprezentowany w niniejszej sprawie potwierdza ugruntowane już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a u.o.P. w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była bowiem przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. wyroków z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19; z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3155/19; z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3259/19; z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3383/19, z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4475/21, w których wyrażano tożsamy pogląd, co w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że orzeczenie Sądu I instancji uwzgledniające skargę było prawidłowe, gdyż jej oddalenie skutkowałoby utrzymaniem istnienia stanu niekonstytucyjności. W kwestionowanym wyroku WSA określił, w jaki sposób należy zrekonstruować normę prawną, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Przy czym rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena, na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do sposobu wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. wobec zmienionego stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), mając przy tym na względzie okoliczność, że nowelizacja przepisów u.o.P. nie pozbawia mocy wiążącej wyroku TK z 30 października 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego M. T., ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. z uwagi na uprzednie zastosowanie przez Sąd I instancji art. 66 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że pisma sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, niezawierające stosownego oświadczenia (o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą), podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.