III SA/Gl 850/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-09-26	
Data wpływu	2005-07-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Orzepowska-Kyć
Henryk Wach /przewodniczący/
Krzysztof Targoński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Sygn. powiązane	II OSK 90/06	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Dnia 26 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Asesor WSA Barbara Orzepowska -Kyć Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Spadek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2005 roku sprawy ze skargi Rady Miasta S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta: oddala skargę	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt III SA/GL 207/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Rady Miasta S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Z.P.S.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy – zarządzenie zastępcze wydano na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wobec niewykonania przez Radę Miasta wezwania Wojewody do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. Z.P.S., będąc Prezydentem Miasta, pełnił funkcję prezesa spółki prawa handlowego, czym naruszył zakaz zawarty w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.), jak również posiadał [...] udziałów w tej spółce, stanowiących [...] % kapitału zakładowego tej spółki, naruszając zakaz zawarty w art. 4 pkt 5 powołanej ustawy.

Wojewoda powołał się na art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 m.in. przez prezydentów powoduje wygaśnięcie ich mandatu. Naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji prezydenta miasta z wykonywaniem funkcji określonych w odrębnych przepisach jest także jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu wskazanych w przepisie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Ustęp 2 powołanego przepisu, w przypadku naruszenia przez prezydenta miasta ustawowych zakazów obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Termin, w którym to następuje określa art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 214, poz. 1086) stanowiąc, że jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wójt ( prezydent miasta) wybrany w wyborach po 27 października 2002 r. nie zrzekł się funkcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie noweli. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., a zatem P.Z.S., aby nie utracić mandatu prezydenta miasta winien był się zrzec funkcji prezesa zarządu w spółce prawa handlowego – A Sp. z o.o. z siedzibą w K., jak również zbyć posiadane udziały tej Spółki – do wysokości 10 % nie przekraczającej 10 % kapitału zakładowego – najpóźniej do dnia [...]r..

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, że Prezydent Miasta S. w dniu [...]r. posiadał [...] udziałów A Sp. z o.o., co stanowiło 39 % jej kapitału zakładowego, jak również pełnił od [...]r. ( data wpisu do rejestru) funkcję prezesa zarządu tej Spółki. Ustalenia oparto na odpisie z Rejestru Handlowego Dział [...] nr [...] z dnia [...]r., sporządzonym przez Sąd Rejonowy w K. Wydz. [...], Krajowego Rejestru Sądowego, oświadczeniu majątkowym Z.P.S. z dnia [...]r. oraz jego oświadczeniu z [...]r. informującym o rezygnacji z funkcji Prezesa Zarządu Spółki A i posiadaniu 9 udziałów odpowiadających 9 % kapitału zakładowego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta zarzuciła naruszenia art. 91 i następnych ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniedbanie przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady nr [...] nie stwierdzającej wygaśnięcia mandatu, w wyniku rozpatrzenia wezwania Wojewody. Wydanie tej uchwały wykluczało wydanie zarządzenia zastępczego.

Zarządzenie wydawane w trybie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest szczególnym środkiem nadzorczym, zastępującym uchwałę organu stanowiącego o wygaśnięciu mandatu. Strona skarżąca zawarła też pytanie czy zarządzenie zastępcze zastępuje uchwałę o wygaśnięciu mandatu, czy też jest wyłącznie aktem posiadającym cechy rozstrzygnięcia nadzorczego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że ustawa z dnia 21 sierpnia1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, wprowadziła ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej również przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast ( art. 2 pkt 6), którzy nie mogą m.in.: być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego ( art. 4 pkt 1 ustawy), posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % udziałów, które przedstawiają więcej niż 10 % kapitału zakładowego w każdej z tych spółek ( art. 4 pkt 5 ustawy). Zakaz udziału wójta ( prezydenta miasta) w zarządach spółek prawa handlowego jest bezwarunkowy i nie ma znaczenia czy funkcja ta pełniona jest "społecznie" czy odpłatnie, czy spółka działa na terenie jednostki, w której prezydent sprawuje mandat i czy w działalności wykorzystuje mienie gminy.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu (...) naruszenie zakazów zawartych w art. 4, w przypadku prezydenta miasta powoduje wygaśnięcie jego mandatu. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 noweli z dnia 23 listopada 2002 r. do ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw zakreślił termin, w którym winno nastąpić dostosowanie stanu faktycznego do wymogów ustawowych, których złamanie sankcjonowane jest wygaśnięciem mandatu z mocy prawa. Art. 9 ust. 1 stanowi, że jeżeli do dnia wejścia w życie noweli wójt ( prezydent miasta) wybrany w wyborach po [...]r. nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanej ustawy nowelizującej. Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. zatem zrzeczenie się funkcji we władzach spółki oraz ograniczenie udziałów do wielkości odpowiadającej 10 % kapitału zakładowego winno nastąpić do dnia [...]r. – Z.P.S. bezspornie uchybił temu terminowi.

Jeżeli prezydent miasta nie wypełnił w zakreślonym ustawą terminie obowiązku to wówczas organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu prezydenta w trybie art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Art. 98 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu ze wskazanych wyżej przepisów dotyczących odpowiednio wygaśnięcia mandatu prezydenta miasta nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę art. 91 i następnych ustawy o samorządzie gminnym, co podnosiła strona skarżąca. Art. 98 a jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 tej ustawy.

Rada Miasta podejmując uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S.o treści "nie stwierdzić wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. Z.P.S.", podjęła uchwałę bez umocowania prawnego. Wskazała błędnie podstawę prawną – art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym.

Art. 26 ust. 2 stanowi, że wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy w drodze uchwały, zaś art. 24 ust. 1 pkt 4 stanowi o wygaśnięciu mandatu wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta ( prezydenta) z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Takim przepisem jest art. 4 pkt 1 i 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy określa skutek naruszenia zakazu w postaci wygaśnięcia mandatu. Tego przepisu Rada nie powołała, mimo że eksponował go Wojewoda w wezwaniu Rady do podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, iż Wojewoda miał prawo wydać zarządzenie zastępcze skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Rada Miasta S. reprezentowana przez radców prawnych A. B. i A. D. opierając ją na podstawach:

- naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 91 i następnych oraz art. 98 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że Wojewoda nie naruszył art. 91 i następnych tej ustawy,

- naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. mającego wpływ na wynik sprawy, polegającym na przyjęciu bez wszechstronnego wyjaśnienia i ustalenia, że skarżąca Rada podjęła uchwałę nr [...] bez podstawy prawnej oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, przez nieuwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, tj. złożenia rezygnacji z pełnionej funkcji prezesa Spółki przez Prezydenta S. oraz złożonej oferty sprzedaży udziałów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sądowe.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej podniesiono konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy zarządzenie zastępcze Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. zastępuje uchwałę o wygaśnięciu mandatu czy też jest wyłącznie aktem posiadającym cechy rozstrzygnięcia nadzorczego oraz jakie skutki ma zastosowanie środka nadzorczego przez Wojewodę w postaci zarządzenia zastępczego w sytuacji gdy Rada Miasta S. podjęła odmienną uchwałę niezgodną z wolą Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta S. wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1186/04 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 98a ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zamieszczonego w skardze kasacyjnej stwierdził, iż nie jest on trafny.

Art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta ( burmistrza, prezydenta miasta).

Wezwanie wojewody rada gminy powinna wykonać w terminie 30 dni. Art. 98a ust. 2 ustawy przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Z treści tego przepisu, jak również istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru.

Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przy tym uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady, podjętej sprzecznie z wezwaniem w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 233 § 1 k.p.c., bowiem przepis ten nie był przez niego stosowany. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania dowodowego nie prowadził z urzędu, a również strona nie wnosiła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nietrafne stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wziął z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż Z.P.S., stosownie do art. 91 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien być zawiadomiony o terminie rozprawy.

Tymczasem zaskarżony wyrok zapadł bez uczestnika postępowania Z.P.S., a więc w sytuacji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powyższa wada powodująca nieważność postępowania, wywołuje konieczność uchylenia wyroku na podstawie art. 185 § 1 i art. 186 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Rady Miasta S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta, mocą art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To zaś oznacza, iż w kwestii uprawnienia Wojewody [...] do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S., Sąd ponownie rozpoznając sprawę związany jest wykładnią prawa zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1186/04.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku wywiódł, iż Art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew ustawowemu obowiązkowi rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta ( burmistrza, prezydenta miasta).

Wezwanie wojewody rada gminy powinna wykonać w terminie 30 dni. Art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Z treści tego przepisu, jak również istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru.

Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przy tym uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy.

W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, iż bezspornym jest, że Z.P.S., w istotnej z punktu widzenia ocenianej sprawy dacie [...]r., posiadał [...] udziałów A Sp. z o.o., co stanowiło 39 % jej kapitału zakładowego, jak również pełnił od [...]r. ( data wpisu do rejestru) funkcję prezesa zarządu tej Spółki.

W związku z uwzględnieniem przez Sąd wniosku pełnomocników skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze znajdującego się w aktach sprawy pisma oznaczonego datą [...]r., skierowanego przez Z.P.S. do wspólników A Sp. z o.o. ( odpis pisma dołączono do skargi kasacyjnej), do rozważenia pozostaje, czy zawarte w nim oświadczenie może być uznane jako dostosowanie stanu faktycznego do wymogów ustawowych, których złamanie sankcjonowane jest wygaśnięciem mandatu z mocy prawa.

W piśmie tym Z.P.S. oświadczył, że cyt. " w związku z wyborem mnie na prezydenta miasta S., zobowiązany jestem sprzedać większość posiadanych w "A" udziałów oraz złożyć rezygnację ze sprawowanej przez sześć bez mała lat funkcji prezesa Zarządu. Niniejszym zgłaszam zatem wolę sprzedaży Państwu [...] z posiadanych w Spółce [...] udziałów oraz konieczność rezygnacji z pracy w Zarządzie Spółki".

Treść wyżej cyt. oświadczenia jednoznacznie wskazuje, że Z.P.S. wyraził jedynie wolę sprzedaży [...] z [...] posiadanych udziałów w Spółce oraz konieczność rezygnacji z pracy w zarządzie Spółki. Nie może być ono uznane za dostosowanie stanu faktycznego do wymogów ustawowych. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 1806) jednoznacznie wskazuje, że jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy ( 1 stycznia 2003 r.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie noweli – 1 kwietnia 2003 r.. Inaczej rzecz ujmując zgłoszenie konieczności rezygnacji z funkcji prezesa A Sp. z o.o. to nie to samo co zrzeczenie się funkcji oraz wyrażenie woli sprzedaży [...] z [...] posiadanych udziałów to nie to samo co zbycie udziałów.

W sumie zatem dotychczasowe rozważania w pełni potwierdzają, że Z.P.S. naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji Prezydenta Miasta S. z funkcją prezesa zarządu Sp. zo.o. A ( art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.) oraz zakazu posiadania w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % udziałów, które przedstawiają więcej niż 10 % kapitału zakładowego w każdej z tych spółek ( art. 4 pkt 5 ostatnio powołanej ustawy). Ta zaś okoliczność uprawniała Wojewodę [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta, przy czym jego wydanie nie było uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały Rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.