Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. H. P. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę.

Pismem z dnia [...] r. B.G., zastępowany przez R.R. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie nierozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r., nr [...] . Decyzją, której dotyczył wniosek SKO w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] [...] . W skardze B.G. domagał się zobowiązania SKO w K. do wydania aktu rozstrzygającego merytorycznie jego wniosek oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w pkt [...] . 1 petitum odwołania wniósł równocześnie o stwierdzenie przez SKO nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r. W okresie blisko 7 miesięcy liczonym od doręczenia SKO tego wniosku do dnia wniesienia skargi organ nie wydał jednak żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiocie zgłoszonego żądania. Nie wyznaczył też na podstawie art. 36 k.p.a. dodatkowego terminu do jej załatwienia. Zdaniem skarżącego niczego w tej sprawie nie zmienia fakt, że żądanie stwierdzenia nieważności strona zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga dla wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji żadnej szczególnej formy, a winien on jedynie spełniać wymogi przewidziane w art. 63 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślił także, że ma świadomość, iż nie można łączyć trybu odwoławczego z trybem nieważnościowym, a także świadomość konieczności precyzyjnego określenia, z którego środka prawnego korzysta. Przedmiotem wniesionego odwołania była jednak decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji SKO w K. z dnia [...] r. Na marginesie skarżący zaznaczył jedynie, że nie wzywał na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) albowiem tryb ten jest wymagany jedynie dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., i nie można go odnosić do decyzji albo bezczynności organu w jej wydaniu ( art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej odrzucenie. Uzasadniając to żądanie SKO powołało się na przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. nakazujący przed wniesieniem skargi wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. W przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie znajduje zastosowania art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż nie ma organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, do którego można wnieść środek w postaci zażalenia do organu wyższej instancji, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. W tej sytuacji skarżący winien jednak skorzystać z środka przewidzianego w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., a mianowicie wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 53 § 3 p.p.s.a , gdyż odnosi się on jedynie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Z całą pewnością jednak zastosowanie winien znaleźć art. 52 § 4 p.p.s.a. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że powołany przepis mimo, iż mówi jedynie "o aktach" to obejmuje również przypadki "bezczynności zakresie podejmowania aktów". Mimo iż redakcja omawianego przepisu nie jest zbyt jasna to jednak zastosowanie do niego wykładni gramatycznej, w wyniku której dochodzi do wyłączenia generalnej zasady w odniesieniu do skarg na bezczynność organów takich, jak samorządowe kolegia odwoławcze, nie wydaje się właściwe. Odczytanie art. 52 § 4 p.p.s.a., jako odnoszącego się do aktów w znaczeniu pozytywnym nie może być uznane za prawidłowe, gdyż przepis ten należy odnieść do wszystkich innych przypadków nie objętych art. 52 § 1-3 p.p.s.a. Dotyczy on bowiem zarówno tych aktów, które nie mieszczą się wśród wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., jak i bezczynności – "jako aktu zaniechania podjęcia działań nakazanych przez prawo".

Z ostrożności procesowej Kolegium zreferowało także stan sprawy wskazując, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Prezydent Miasta K. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] r., nr [...] którą skierowano B.G. na badania lekarskie. Jednocześnie organ ten odmówił uchylenia tej decyzji w związku z tym, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Od tej decyzji skarżący, zastępowany przez adwokata, wniósł w ustawowym terminie odwołanie. W odwołaniu tym: w pkt I zaskarżona została w całości przedmiotowa decyzja,

w pkt II postawiono tej decyzji szereg zarzutów,

w pkt III wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie skierowania odwołującego się na badania lekarskie.

Następnie w [...] odwołania pełnomocnik skarżącego wskazał, że "w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, w związku z zarzutem wymienionym w pkt 2 wnosi o;

1. stwierdzenie nieważności decyzji [...] r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] ,

2. stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z dnia [...] r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez B.G. od decyzji Prezydenta Miasta K. wskazanej w pkt 1,

3. zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu, kiedy akty stwierdzające nieważność decyzji wskazanej w pkt 1 i postanowienia wskazanego w pkt 2 staną się ostateczne,

4. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. (obecnie skarżonej),

5. stwierdzenie niedopuszczalności rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia 8 lutego 2010 r.,

6. rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] r. nr [...] ".

Z kolei w pkt V odwołania pełnomocnik skarżącego podał, że w razie nieuwzględnienia wniosków, o których mowa w pkt. III albo w pkt IV wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta K. do ponownego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego.

Mając na uwadze tak sformułowane żądania SKO w K. doszło do przekonania, że opisane wnioski mają charakter alternatywny, a zatem uwzględnienie jednego z nich wyłącza pozostałe. W konsekwencji uwzględniło ono jedno z alternatywnie sformułowanych żądań, które zawarte zostało w pkt V odwołania, bowiem decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO w K. wskazało też, że po zapoznaniu się z treścią przedmiotowej skargi postanowieniem z dnia [...] r. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] r., nr [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, aczkolwiek wbrew stanowisku SKO w K. należało ją uznać za dopuszczalną.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Tym samym skoro skarga dotyczyła bezczynności organu w sprawie wydania w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) decyzji administracyjnej to należało uznać ją z tego punktu widzenia za dopuszczalną. Skład orzekający uznał także, że w przypadku skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie braku wydania przez ten organ aktu rozstrzygającego wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji nie mają zastosowania przepisy art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. Bezsporne jest między stronami, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie dotyczącej wydania decyzji lub postanowienia nie stosuje się przepisu art. 37 § 1 k.p.a., a to z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad tym organem. Zdaniem SKO w K. w sytuacji gdy strona nie dysponuje możliwością wniesienia zażalenia w przypadkach bezczynności organu winna ona jednak poprzedzić skargę do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, opartym na przepisie art. 52 § 4 p.p.s.a. Stanowiska takiego nie można zaakceptować przynajmniej z kilku powodów. W art. 52 § 4 p.p.s.a. jest bowiem mowa jedynie o innych aktach, a nie o bezczynności organów, a zatem zaproponowana przez organ wykładnia rozszerzająca stanowi wykładnię contra legem. Wykładnia taka narusza także reguły wykładni systemowej, gdyż zaproponowane przez organ rozumienie przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. stoi w wyraźnej sprzeczności z pozostałymi przepisami zamieszczonymi w tym artykule. Zastosowanie art. 52 § 4 p.p.s.a. do bezczynności organu wreszcie pociągałoby za sobą konieczność zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. Tymczasem w przypadku skarg na bezczynność innych organów strona jest zobowiązana jedynie wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., natomiast nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego (vide: m.in. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/10, [w:] LEX/el.2010).

Dopuszczalność wniesionej skargi na bezczynność organu nie przesadza jednak, co oczywiste kwestii jej zasadności. Rozpatrując merytorycznie skargę B.G. skład orzekający Sądu uznał zaś, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. nie było bezczynne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r., Nr [...] . Zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że żądanie zamieszczone w pkt. IV odwołania wniesionego przez B. G. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] nie było jednoznaczne. Wprawdzie zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącego, że żądnie stwierdzenia nieważności decyzji nie wymaga żadnej szczególnej formy ( vide m.in.: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r. , sygn. akt I SAB 109/97, [w:] LEX Nr 45650), w kontrolowanej sprawie istotną była jednak nie tyle kwestia braku zachowania jakiejś szczególnej formy zgłoszonego wniosku ile brak jednoznaczności tego wniosku, a w szczególności jego warunkowy charakter.

Nie ulega wątpliwości, że żądania zawarte w pkt III, IV i V petitum odwołania zostały sformułowane przez pełnomocnika skarżącego alternatywnie. Powodowało to, że uwzględnienie jednego z tych żądań zwalniało organ z rozpatrzenia pozostałych. W przypadku żądań zawartych w pkt. III i V petitum odwołania stwierdzić nawet trzeba, że wykluczają się one wzajemnie, bowiem w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Kolegium mogło wydać albo decyzję opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albo decyzję kasatoryjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Najdalej idącym były zaś żądanie zawarte w pkt IV 1 odwołania. Uwzględnienie tego żądania stwarzałoby przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłankę kolejnego wznowienia postępowania, tym razem w sprawie, w której zapadła zaskarżona w odwołaniu z dnia [...] r. decyzja organu I instancji. Zauważyć bowiem należy, że stwierdzenie nieważności wskazanej w pkt IV. 1 decyzji SKO z [...] r. spowodowałoby, że w obrocie prawnym znalazłaby się decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. uchylająca pierwszą zapadłą w sprawie ostateczną decyzję organu I instancji z [...] r., nr [...] . Pełnomocnik skarżącego miał bez wątpienia świadomość takiego skutku uwzględnienia żądania zawartego w pkt IV.1, o czym świadczy wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego zawarty w pkt. IV.3 odwołania.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że SKO w K. nie pozostawało w bezczynności, gdyż zasadnie potraktowało ono wniosek skarżącego dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r., jako wniosek alternatywny (warunkowy). Wydanie zaś decyzji wskazanej w pkt V petitum odwołania zwalniało organ z merytorycznego rozpatrzenia wniosku zawartego w jego pkt IV 1, bowiem wszystkie kwestionowane przez stronę orzeczenia pozostają ze sobą we wzajemnych związkach. Przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, że organ wszczynając postępowanie nieważnościowe, jakiego domagała się strona w pkt. IV.1 odwołania pozostawałby w bezczynności w rozpatrzeniu wniesionego odwołania, czy w rozpoznaniu wniosku zawartego w pkt IV.2. Fachowy pełnomocnik powinien być świadomy takiego charakteru żądań zamieszczonych w odwołaniu z dnia [...] . W konsekwencji po wydaniu przez SKO w K. decyzji z dnia [...] r., nr [...] , winien ponowić on swoje żądanie nie opatrując go tym razem żadnymi dodatkowymi warunkami.

Wskazać wreszcie należy, że w związku z wniesioną skargą na bezczynność Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. wszczęło na wniosek strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w K. z dnia [...] r., nr [...] , a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] , odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Gdyby zatem przyjąć, że przed wniesieniem skargi organ ten pozostawał w bezczynności skutkowałaby to umorzeniem postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie postanowienia tej treści nakładałoby jednak na Sąd obowiązek zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania na podstawie art. 201 § 1 tej ustawy.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.