Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA (del.) Paweł Kowalski, Protokolant Anna Świech, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 1179/16 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 17 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1179/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z 30 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził zwrot kosztów postępowania.

I.2. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z 30 grudnia 2014 r. na postawie art. 59 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), umorzył jako bezskuteczne postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko zobowiązanemu R. H. na podstawie tytułu wykonawczego z 10 czerwca 2011 r. wystawionego przez wierzyciela Burmistrza Miasta, który obejmował należności w kwocie 1.086.704 zł z tytułu opłaty eksploatacyjnej za okres od maja do października 2010 r., wynikające z decyzji Starosty R. z 14 kwietnia 2011 r. nr [...]. Organ egzekucyjny postanowieniem z tego samego dnia obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 80.294.73 zł, na które złożyły się następujące kwoty:

- 69.257,28 zł za zajęcie rachunku bankowego (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.),

- 11.075,45 zł tytułem opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.),

- 3 zł za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym (art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a.).

Organ pierwszej instancji rozliczył koszty w wysokości 41 zł.

Burmistrz wniósł zażalenie na to postanowienie, w którym złożył wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 2 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na ważny interes publiczny.

Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ ten powołał się na zasadę stanowiącą o obciążeniu zobowiązanego kosztami egzekucji, wynikającą z art. 64c § 1 u.p.e.a. i wskazał na jeden z wyjątków określony w art. 64c § 4 tej ustawy, który ma miejsce, gdy zobowiązany nie posiada majątku, z którego można pokryć koszty powstałe w toku postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym powstały koszty egzekucyjne, które należne są organowi egzekucyjnemu. Jeżeli koszty te nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, winien je uiścić wierzyciel. Żaden bowiem przepis nie przewiduje prowadzenia egzekucji na rzecz wierzyciela bezkosztowo ani też nie uprawnia organu egzekucyjnego do odstąpienia od żądania ich uregulowania. Ponadto wymienił podjęte w toku postępowania czynności egzekucyjne. Podkreślił, że kierując zapytania do różnych instytucji odrębnie sporządzał stosowne dokumenty, co skutkowało poniesieniem przez niego stosownych opłat i wydatków. Organ wskazał, że w postanowieniu szczegółowo wykazano, że koszty są należne za:

- doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego 1 lipca 2011 r. (opłata manipulacyjna – art. 64 § 6 u.p.e.a.),

- zajęcie rachunku bankowego 8 maja 2013 r. (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.),

- spisanie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a.).

I.3. W skardze do WSA Burmistrz zarzucił naruszenie art. 7 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, zasady celowości, zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zasady niezbędności egzekucji, oraz art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest okoliczności, które wskazywałyby na istnienie ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych.

I.4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi.

I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 698/15 oddalił skargę Burmistrza. W uzasadnieniu wskazał, że wierzyciel zasadnie został obciążony kosztami egzekucyjnymi z uwagi na art. 64c § 4 u.p.e.a., zaś ich wysokość wynika z art. 64 § 1 pkt 4, 14 i § 6 u.p.e.a.

I.6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji bezpodstawne obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64e § 2 pkt 2, a w konsekwencji bezpodstawne obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a.; art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie z urzędu na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, bez przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami określonymi w K.p.a.; art. 2 w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez przerzucenie na wierzyciela obowiązku zapłaty kosztów postępowania egzekucyjnego, na podstawie przepisów, które nie pozwalają obywatelowi na określenie konsekwencji zdarzeń oraz przyszłych działań organów państwa, co zagraża bezpieczeństwu zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, godząc w zasadę zaufania obywateli do państwa.

I.7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1021/16 uchylił zaskarżony wyrok WSA z 4 grudnia 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wobec treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 oraz wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) istnieje konieczność uchylenia wyroku wobec stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu, na podstawie którego zostało wydane kontrolowane postanowienie. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, NSA zobowiązał WSA do kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem wyroku NSA.

I.8. WSA po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżone postanowienie, powołując się na art. 190 p.p.s.a. i związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Sąd ten wytknął, że opłata egzekucyjna w kwocie ponad 69.000 zł naliczona została za dokonanie tylko jednej czynności zajęcia rachunku bankowego, co wskazuje na ewidentne naruszenie zasady zakazu nadmiernej ingerencji, polegające na naruszeniu proporcji pomiędzy wynikającym z art. 84 Konstytucji obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych a prawem jednostki do własności (art. 64 § 1 Konstytucji), co stanowiło zasadniczy powód uznania powołanych przepisów za niekonstytucyjne. WSA odwołał się przy tym przykładowo na stawkę maksymalną opłaty za czynności egzekucyjne, jaką jest kwota 34.200 zł za zajęcie nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), a także wskazał, że z drugiej strony kwoty minimalne za poszczególne czynności egzekucyjne oscylują w kwotach kilku lub najwyżej kilkunastozłotowych.

WSA wskazał też, że organy nie skorzystały dotychczas z możliwości, jaką stwarza instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych z uwagi na ważny interes publiczny (art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.). O jej zastosowanie Burmistrz ubiegał się początkowo nieskutecznie z przyczyn procesowych (wniosek był przedwczesny), ale wniosek w tym zakresie powtórzył w zażaleniu z 16 stycznia 2015 r., na co organy egzekucyjne nie zareagowały, skupiając się wyłącznie na kwestii określenia wysokości kosztów i obciążenia nimi wierzyciela.

II. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając - mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 698/15 i podtrzymaną (i niezakwestionowaną) w wyroku NSA z 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1021/16, co do możliwości łączenia postępowania w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela i postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych oraz możliwości rozpatrywania w ramach niniejszego postępowania zarzutów dotyczących naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. bez uprzedniego złożenia wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych do organu egzekucyjnego, a także naruszenie zasady związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do błędnych wniosków i w efekcie do wydania niewłaściwych wskazań co do dalszego postępowania w trybie art. 153 p.p.s.a.;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez stwierdzenie, że Strona w treści zażalenia sformułowała wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych, na co organy egzekucyjne nie zareagowały, skupiając się wyłącznie na kwestii określenia wysokości kosztów i obciążenia nimi wierzyciela, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się pismo z 30 kwietnia 2015 r., będące reakcją organu nadzoru na wniosek o umorzenie kosztów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do błędnych wniosków i w efekcie do wydania niewłaściwych wskazań co do dalszego postępowania w trybie art. 153 p.p.s.a., poprzez wskazanie na możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych w ramach postępowania w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 64c § 7 w zw. z art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, możliwe jest umorzenie kosztów egzekucyjnych, jeszcze przed uprzednim ustaleniem ich wysokości i obciążenia nimi wierzyciela w ostatecznym postanowieniu wydanym przez organ egzekucyjny, a w konsekwencji orzekanie poza granicami niniejszej sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do błędnych wniosków i w efekcie do wydania niewłaściwych wskazań co do dalszego postępowania w trybie art. 153 p.p.s.a.;

4) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez dokonanie wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, których wykonanie spowodowałoby wydanie przez organ postanowienia obciążonego wadą nieważności oraz mogłoby również spowodować ewentualne pociągnięcie osoby wydającej takie postanowienie do innej odpowiedzialności (np. do odpowiedzialności dyscyplinarnej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych).

Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie udzielono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

IV.1. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). W sprawie tej skargę kasacyjną oparto jedynie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazać więc trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być postawiony wyraźnie, to znaczy - należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, a także wykazać, że wpływ tego naruszenia na wynik sprawy mógł być na tyle istotny, że gdyby nie to uchybienie, to Sąd pierwszej instancji podjąłby inne rozstrzygnięcie.

IV.2. Rację ma autor skargi kasacyjnej, zarzucając w kolejno stawianych zarzutach skargi kasacyjnej – które z uwagi na zasadniczo tę samą przyczynę je uzasadniającą należy rozpoznać łącznie – że Sąd pierwszej instancji postawił niewłaściwe wskazania co do dalszego postępowania przed organem odwoławczym. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznając sprawę, uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej Burmistrza są niezasadne, ale uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA, nakazując Sądowi pierwszej instancji uwzględnienie wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, bowiem stwierdzono w nim niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego zostało wydane kontrolowane ostateczne postanowienie. NSA nie odniósł się wówczas do aspektu umorzenia kosztów egzekucyjnych.

WSA uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na treść wyroku TK. W związku z tym nie ma podstaw, aby twierdzić, że nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w sprawie przez NSA, tym samym nie doszło do naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Błędem było jednak, że uchylając ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, WSA wskazał, że organ winien rozpatrzeć wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych z uwagi na ważny interes publiczny (art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.). Takie wskazanie należy uznać za niewykonalne na tym etapie sprawy, bowiem Strona nie może skutecznie wnosić o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego, a zatem organ nie może takiego wniosku rozpatrywać, jeżeli nie została jeszcze przesądzona wysokość tych kosztów. To zaś ma być dopiero rozstrzygane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy. Organ będzie więc zobowiązany nie do umorzenia lub odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych, a do orzeczenia w przedmiocie wysokości tych kosztów z uwzględnieniem wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Taka też winna być treść wskazań co do dalszego postępowania stawianych na podstawie art. 153 p.p.s.a. Uchybienie Sądu pierwszej instancji nie wpływa jednak na wynik sprawy. Z tego względu w świetle omówionego wyżej wymogu podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że brak jest w tej sprawie usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Podobnie nie można uznać, aby istotny wpływ na wynik sprawy miało pominięcie przez WSA pisma organu z 30 kwietnia 2015 r. (vide dokument nr 28 w aktach administracyjnych). Niewątpliwie słusznie autor skargi kasacyjnej wytknął Sądowi pierwszej instancji błąd polegający na uznaniu, że organ nie odniósł się do zawartego w zażaleniu wniosku Burmistrza o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Wszak w piśmie tym, zatytułowanym "Zawiadomienie", organ odwoławczy m.in. wskazał tryb i organ właściwy do rozstrzygania w przedmiocie wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Błąd Sądu pierwszej instancji w tym względzie nie ma jednak decydującego znaczenia dla wyniku sprawy sądowoadministracyjnej.

IV.3. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 in fine p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.