Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] w Warszawie o wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] września 2014 r., nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 340/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: 1. odmówić wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] września 2014 r., nr [...]; 2. odmówić wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 340/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa [...] w Warszawie. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ze względu na fakt, że wszczęcie na ich podstawie, a następnie wydanie w oparciu o nie decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadzi do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, w szczególności w sytuacji jeśli w międzyczasie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego o treści odmiennej od ustaleń decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygnatura akt I GPS 1/07 przyjął, że na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu także w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.

W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że obie decyzje, których wstrzymania domaga się skarżąca kasacyjnie wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, a decyzja podjęta przez organ odwoławczy ma charakter formalny. Ważne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie artykułu 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Trudno zatem pominąć ten związek pomiędzy decyzjami wydanymi przez organy obu instancji zwłaszcza, że ewentualne uchylenie przez Sąd decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie stałaby się ostateczna. Trzeba więc przyjąć, że w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nie jest wykluczone wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub decyzji organu pierwszej instancji na podstawie artykułu 61 § 3 P.p.s.a Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OZ 669/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wadliwe jest przekonanie, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako akt formalnie kończący sprawę. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w powołanym przepisie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych nawet tych pośrednich, które decyzja ta wywołuje.

Wobec powyższego trudno zgodzić się z poglądem odmiennym wyrażonym w szeregu orzeczeń sądowych, zgodnie z którym instytucja unormowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie dotyczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako decyzji nienadającej się do wykonania. Trudno też zgodzić się ze stwierdzeniem, że decyzja merytoryczna organu pierwszej instancji i decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mieszczą się w granicach tej samej sprawy z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej w znaczeniu materialnym (por. postanowienia NSA z dnia: 24 lutego 2016 r., I OZ 135/16; 8 kwietnia 2016 r., I OZ 333/16; 29 września 2016 r., II OSK 2114/16; 5 października 2016 r., II OZ 998/16; 26 października 2016 r., II OZ 1231/16, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy ponadto zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie w ramach szeroko pojętej ochrony tymczasowej uregulowanej nie tylko w artykule 61 P.p.s.a., ale też w art. 152 P.p.s.a. wypracowano pogląd, według którego pojęcie "wykonalności" zaskarżonego aktu związane jest ze skutkami prawnymi, które dany akt wywołuje. Jeżeli więc sąd orzeka, że określony akt nie podlega wykonaniu, to oznacza, że nie wywołuje on skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia. W rezultacie wstrzymanie "wykonania" decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze oznaczałoby, że jednocześnie następuje wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Nie można bowiem pomijać tego, że stosownie do artykułu 130 § 2 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

Niezależnie od tego, która z decyzji miałaby podlegać wstrzymaniu wykonania, to w okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zasadności wniosku w rozpoznawanej sprawie, należy uznać, że strona skarżąca nie wskazała takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że o możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a, nie decyduje zasadniczo rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje.

Niewątpliwie decyzja o warunkach zabudowy tworzy uprawnienie inwestora do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę, a następnie stanowi jeden z warunków uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie można więc co do zasady wykluczyć sytuacji, w której mogą zaistnieć przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak w niniejszej sprawie wskazywana we wniosku sama możliwość wydania w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywołała dla wnioskodawcy skutków trudnych do odwrócenia.

Udzielenie stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., zależy od wystąpienia potencjalnego zagrożenia powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jako następstwa wykonania zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez sąd. Oznacza to, że wnioskodawca obowiązany jest wskazać takie okoliczności, które mogą uzasadniać przyjęcie, iż wykonanie określonej decyzji może spowodować takie następstwa. Nie jest wobec tego wystarczające powołanie się na to, że decyzja o warunkach zabudowy ma określone znaczenie prawne w toku postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Wnioskodawca powołuje się bardzo ogólnie na to, że mogą powstać trudne do odwrócenia skutki, jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana.

Tymczasem istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2957/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.