Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1138/17 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 marca 2018 r., III SA/Kr 1138/17, oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego oraz przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K. . Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 3 w zw. z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności błędne uznanie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie została spełniona przesłanka subsydiarności pomocy społecznej oraz, że przyznanie świadczenia zgodnie z treścią wniosku byłoby nie do pogodzenia z celami pomocy społecznej co prowadzi Sąd Administracyjny do konkluzji, że organy pomocy społecznej działały w granicach uznania administracyjnego;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sytuacji, gdy decyzje organów administracyjnych zapadły z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającym na niedostatecznym zbadaniu twierdzeń wnioskodawcy, że zgłaszał on potrzebę odzieży i obuwia personelowi domu pomocy społecznej oraz wydaniu decyzji z pominięciem tej okoliczności.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup obuwia letniego i spodni, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie cofnął żądanie w zakresie przyznania przez sąd zasiłku celowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie stanu faktycznego tej sprawy zauważyć należy krótko, że skarżący zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w G. (DPS). Do pomocy społecznej zgłosił zapotrzebowanie na zakupu obuwia i spodni. W piśmie z [...]r. organ pomocy społecznej otrzymał odpowiedź, że skarżący takiej potrzeby nie zgłaszał w DPS. Odmawiając zasiłku celowego wskazano, że zgodnie z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964) mieszkańcom domu nieposiadającym własnej odzieży i obuwia oraz możliwości ich zakupienia z własnych środków zapewnia się odzież i obuwie odpowiedniego rozmiaru, dostosowane do ich potrzeb i pory roku, utrzymane w czystości i wymieniane w razie potrzeby w tym: a) odzież całodzienną - co najmniej dwa zestawy, b) odzież zewnętrzną: płaszcz lub kurtkę - co najmniej jeden zestaw, c) bieliznę dzienną - co najmniej 4 komplety, d) bieliznę nocną - co najmniej 2 komplety, e) co najmniej jedną parę obuwia oraz pantofle domowe - przy czym w przypadku mieszkańców leżących zaopatrywanie w odzież i obuwie dostosowuje się do potrzeb wynikających z ich stanu zdrowia.

Organ, jak i Sąd I instancji, stanęli więc na stanowisku, że nałożenie na DPS obowiązku zapewnienia tego typu świadczeń, jakie wnioskodawca zgłasza do organów pomocy społecznej, uzasadnia odmowę z uwagi na to, że normatywnie tego typu świadczenia powinien spełnić DPS.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko słuszne, odpowiadające zasadzie pomocniczości (subsydiarności), wynikającej z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508; dalej: u.p.s.). Przepis ten stanowi, że "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości." W doktrynie podkreśla się m. in., że w art. 2 ust. 1 u.p.s. zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej, i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Mowa tu o pomocniczości (subsydiarności). Treść zasady pomocniczości, kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizowaniu zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku, gdy zadania przekraczają możliwości jednostki czy małej wspólnoty. Zasada subsydiarności, w odniesieniu do organów administracji publicznej, zakłada realizację maksymalnie szerokiego zakresu zadań przez szczebel władzy najbliższy obywatelowi. Organy wyższego szczebla powinny wspomagać i uzupełniać działalność organów niższych, o ile nie są one samowystarczalne. Sprawy dotyczące obywateli powinny być załatwiane przez organy znajdujące się najbliżej nich, podejmowanie zaś decyzji na wyższych szczeblach może mieć miejsce w przypadkach, gdy jest to bardziej efektywne oraz gdy wykracza poza możliwości struktur niższego stopnia. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki oraz pozycję wspólnot niższych wobec wyższych. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (zob. J. Auleytner [w:] Nauka o polityce społecznej, red. J. Auleytner, Warszawa 1990, s. 58; J. Majka, Filozofia społeczna, Wrocław 1982, str. 186; I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz [do art. 2 u.p.s.], WKP 2017).

DPS mogą być prowadzone na szczeblu gminy, powiatu i województwa. DPS mogą prowadzić także osoby fizyczne i prawne. Ich głównym celem jest zaspokajanie potrzeb bytowych, w tym świadczenie usług opiekuńczych na rzecz mieszkańców domu. "Wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa dom pomocy społecznej" (art. 58 ust. 1 u.p.s.). Prowadzenie domu pomocy społecznej wymaga uzyskania zezwolenia. Dotyczy to zarówno podmiotów publicznych, jak i niepublicznych. Zezwolenie wydawane jest w formie decyzji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Organem uprawnionym do wydawania zezwoleń jest wojewoda (art. 57 ust. 1 u.p.s.), który pełni również funkcję organu nadzorczego nad DPS (art. 126 i następne u.p.s.), w którego kompetencjach jest także cofnięcie zezwolenia na prowadzenie DPS w przypadkach określonych w art. 57a u.p.s.

Poprawne jest zatem rozumowanie organów i Sądu I instancji, że w pierwszej kolejności ze swoich obowiązków normatywnych powinien wywiązywać się DPS (art. 58 ust. 1 u.p.s. i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej – obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 734). Odpowiada to wspomnianej wyżej zasadzie pomocniczości (subsydiarności), rozumianej tak, jak w cytowanym wyżej założeniu doktrynalnym, że "sprawy dotyczące obywateli powinny być załatwiane przez organy znajdujące się najbliżej nich", tym bardziej, że jak wspomniano, ma to swoje szczegółowe normatywne umocowanie.

Jeśli DPS nie wywiązuje się ze swoich obowiązków, to należy o tym powiadomić organ nadzoru, który dysponuje skutecznymi instrumentami do egzekwowania tych obowiązków, z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie DPS włącznie. W ewidentnych sytuacjach z odpowiednią informacją do organu nadzoru powinien wystąpić także organ pomocy społecznej.

W tym wypadku skarżący nie był w stanie udokumentować, że z określoną potrzebą w ogóle wystąpił do DPS, a trudno oczekiwać, że dowód zaprzeczający twierdzeniom DPS o braku wniosku skarżącego w zakresie wyposażenia go w buty i spodnie, powinien przeprowadzić organ administracji (gmina – ośrodek pomocy społecznej). Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie "Sąd nie podziela poglądu (...), że obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności zawsze spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę, a na mocy art. 77 § 1 K.p.a. ciężar dowodu obciąża organ administracji (...). Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (...) – zob. wyrok NSA z 28.08.2007 r., I OSK 1802/06, LEX nr 419829.

W okolicznościach tej sprawy to strona powinna wykazać, że wystąpiła z odpowiednim żądaniem do DPS, a jeśli DPS bezzasadnie temu zaprzecza powinna zawiadomić odpowiedniego wojewodę, jako organ nadzoru. Nawet biorąc pod uwagę sprawność i ogólny stan zdrowia skarżącego, jak wynika z akt, jest on w stanie korespondować (pisać), a ostatecznie mógł skorzystać z pomocy innych osób. Nie można zatem przekonująco postawić tezy, że w tym wypadku Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie uwzględniając zarzutu o braku wyjaśnienia przez organ, czy skarżący złożył odpowiedni wniosek do DPS. Nawet gdyby taki wniosek został złożony i nie spotkał się z właściwą reakcją DPS, to w pierwszej kolejności byłby to powód do poinformowania o tym organu nadzoru nad DPS, a dopiero w ostateczności do "zastępczego" działania pomocy społecznej. Zatem organy administracji mogłyby w tej sprawie działać dopiero wówczas, gdyby skarżący nie był w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.).

W tej sprawie uznać należy, że skarżący nie wyczerpał uprawnień i możliwości, jakie wynikają z przytoczonych wyżej przepisów, aby wyegzekwować spełnienie żądanych przez niego świadczeń przez podmiot zobowiązany do tego normatywnie. Tak więc odmowa przyznania zasiłku celowego nie narusza także wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego (art. 2 w zw. z art. 3 w zw. z art. 39 u.p.s.).

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy może orzec tylko Sąd I instancji, stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.