Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1086/18 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Spółki A 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 12 września 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1086/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z (...) maja 2018 r. (nr ...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu (dalej zwanego "WIF") z (...) lutego 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Ponadto WSA zasądził od GIF na rzecz Skarżącej 1497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu (...) czerwca 2017 r. Skarżąca złożyła do WIF wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "N.", zlokalizowanej w P. przy (...).

W toku postępowania administracyjnego Skarżąca przedłożyła m.in. oświadczenie B.G. z (...) stycznia 2018 r., z którego wynika, że na każde żądanie Skarżącej, lecz najpóźniej z dniem wydania Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, definitywnie zakończona zostanie działalność prowadzona w lokalu apteki w P. przy (...).

W dniu (...) lutego 2018 r. pracownicy WIF dokonali kontrolnego sprowadzenia faktów i ustalili, że pod adresem: (...) w P. była otwarta apteka pod nazwą "N." i pacjenci korzystali z jej usług.

Decyzją z (...) lutego 2018 r. WIF odmówił udzielenia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "N." pod adresem: (...), (...) P. Zdaniem WIF, Skarżąca nie przedstawiła tytułu prawnego do lokalu, albowiem z przedłożonej przez nią dokumentacji wynikało, że na dzień składania wniosku lokal, w którym ma być prowadzona działalność, pozostaje w dyspozycji innego podmiotu.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z (...) maja 2018 r. GIF, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 1, art. 97 ust. 1 w związku z art. 101 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.; dalej zwanej "Pf"), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "kpa"), art. 2 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015), utrzymał w mocy decyzję WIF. Zdaniem GIF, odmowa udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej była zasadna, lecz z innych powodów niż przyjęte przez WIF. Powołując się na art. 97 Pf i przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia wymienione w art. 101 pkt 1 Pf, GIF podniósł, że istotną kwestią w sprawie nie jest odpowiedź na pytanie, czy Skarżąca dysponuje tytułem prawnym do lokalu, ale ocena czy lokal ten spełnia wymagania z art. 97 ust. 1 Pf, tj. czy nie jest w nim prowadzona żadna działalność. GIF stwierdził, że w lokalu wskazanym we wniosku Skarżącej działalność apteczną kontynuuje B.G. na podstawie udzielonego jej zezwolenia, co potwierdzają ustalenia poczynione w trakcie kontrolnego sprawdzenia faktów (art. 37am pkt 2 Pf). GIF ustalił, że B.G. nie zrezygnowała z prowadzonej działalności, skoro decyzja WIF z (...) stycznia 2018 r. o cofnięciu jej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "N." w P. przy (...) została zaskarżona do GIF, przy czym postępowanie to nie zostało ostatecznie zakończone. GIF stwierdził, że wprawdzie B.G. oświadczyła, że gwarantuje możliwość każdorazowego, swobodnego udostępnienia lokalu na każde żądanie Skarżącej, w każdym celu pośrednio lub bezpośrednio związanym z wnioskiem Skarżącej o udzielenie zezwolenia oraz na moment udostępnienia lokal będzie wolny od obecności B.G. (w szczególności nie będzie w nim prowadzona działalność apteczna), jednak treść tego oświadczenia nie powoduje, że lokal spełnia wymogi z art. 97 ust. 1 Pf. Również zawarta przez Skarżącą (jako najemcą) z E.H. (jako wynajmującym) umowa najmu z (...) czerwca 2017 r. nie ustanawia żadnych obowiązków innego najemcy (B.G.) do zaprzestania jego działalności w lokalu w ustalonym terminie. W ocenie GIF, lokal przeznaczony na aptekę nie został wydzielony od innej działalności, a zatem nie spełnia wymogu z art. 97 ust. 1 Pf, co uzasadnia odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 101 pkt 1 Pf.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GIF.

WSA uwzględnił skargę.

Zdaniem WSA, WIF i GIF w toku postępowania dopuścili się szeregu naruszeń proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również dokonali wadliwej interpretacji prawa materialnego, odmawiając Skarżącej wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "N." położonej w P. przy (...).

WSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 79 § 1 i 2 kpa oraz art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 1 i 2 kpa i art. 8 § 1 i 2 kpa, albowiem Skarżąca nie została w jakikolwiek sposób zawiadomiona o zamiarze podjęcia czynności sprawdzających i ich terminie, w związku z czym przedstawiciel Skarżącej nie miał możliwości wzięcia udziału w tych czynnościach, ani zapewnienia organom inspekcji farmaceutycznej swobodnego dostępu do opróżnionego lokalu na potrzeby przeprowadzenia czynności. Ponadto z przeprowadzonej czynności nie sporządzono protokołu, do którego Skarżąca mogłaby wnieść zastrzeżenia. Zdaniem WSA, w sytuacji, gdyby WIF zgodnie z przepisami wyznaczył oględziny lokalu z udziałem strony, to Skarżąca umożliwiłaby ich przeprowadzenie w lokalu wolnym od obecności podmiotów trzecich zgodnie z umową i oświadczeniami, które zapewniały Skarżącej taką możliwość. Uchybieniem ze strony GIF było natomiast to, że zaaprobował działania WIF co do braku konieczności przeprowadzenia oględzin oraz co do wyłączenia zastosowania przepisów kpa w odniesieniu do podejmowania kontrolnego sprawdzenia faktów na podstawie art. 37am pkt 2 Pf. W ocenie WSA, w ten sposób organ uchylił się od zaopiniowania lokalu apteki naruszając art. 109 pkt 8 Pf. Zdaniem WSA, przeprowadzenie dowodu z oględzin lokalu umożliwiłoby Skarżącej wykazanie, że zgodnie z porozumieniem zawartym z B.G. faktycznie dysponuje opróżnionym lokalem na każde swoje żądanie. Nieuwzględnienie wniosku dowodowego Skarżącej naruszyło art. 78 § 1 kpa, albowiem oględziny lokalu apteki są konieczne dla podjęcia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. WSA podzielił też stanowisko Skarżącej, że przez wskazane wyżej działanie organu sprawa nie została wyjaśniona w jej całokształcie, a więc doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

WSA za zasadny uznał też zarzut naruszenia art. 79a § 1 kpa. Skarżąca została bowiem pozbawiona została możliwości udowodnienia, że zgodnie z umową i oświadczeniami B.G. przez cały czas miała zagwarantowany dostęp do lokalu planowanej apteki na każde swoje żądanie oraz możliwość zapobiegnięcia dalszemu prowadzeniu w lokalu jakiejkolwiek działalności przez podmiot poprzednio zajmujący lokal. Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniom organu z treści oświadczeń B.G. z (...) czerwca 2017 r. i (...) stycznia 2018 r. nie wynika, że udostępni ona lokal tylko w celu przeprowadzenia czynności przez organ, ale że działalność prowadzona w lokalu apteki zostanie zakończona w dowolnej chwili – na każde żądanie Skarżącej, a najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz Skarżącej.

W ocenie WSA, organ dokonał błędnej wykładni art. 97 ust. 1 Pf przez przyjęcie, że na chwilę udzielenia zezwolenia podmiot ubiegający się o zezwolenie musi dysponować lokalem, w którym nie jest prowadzona żadna działalność. Zdaniem WSA, to twierdzenie organu nie wynika z przepisów prawa. WSA dodał przy tym, że funkcjonowanie dwóch zezwoleń na prowadzenie apteki należy uznać za okres przejściowy uwarunkowany czasem trwania postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia, zmierzający do ostatecznego funkcjonowania wyłącznie jednego zezwolenia. Poza tym jeżeli apteka nie zostanie uruchomiona w ciągu czterech miesięcy od uzyskania zezwolenia np. z powodu braku faktycznego dostępu do lokalu, to organ na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 4 Pf jest władny cofnąć wydane zezwolenie. WSA zauważył, że przedstawione przez Skarżącą rozwiązanie zapewni ciągłość pracy apteki, co w miejscowości, w której funkcjonuje tylko jedna apteka ma niebagatelne znaczenie.

GIF złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

GIF zarzucił wyrokowi WSA naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 97 ust. 1 Pf przez błędną wykładnię art. 97 ust. 1 Pf, tj. przyjęcie, że z przepisu tego nie wynika, aby podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki musiał de facto dysponować lokalem, w którym nie jest prowadzona żadna działalność (który jest wydzielony od innej działalności), a w konsekwencji przyjęcie, że lokal przeznaczony na aptekę w przedmiotowej sprawie mógłby spełniać wymogi z art. 97 ust. 1 Pf, co uzasadnia uchylenie decyzji obu organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa - podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić do odwrotnych wniosków i oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 97 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 4 Pf przez błędną wykładnię art. 97 ust. 1 Pf, tj. przyjęcie, że funkcjonowanie dwóch zezwoleń na prowadzenie apteki należy uznać za okres przejściowy uwarunkowany czasem trwania postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zmierzający do ostatecznego funkcjonowania wyłącznie jednego zezwolenia, co uzasadnia odrzucenie wykładni przedstawionej w decyzji GIF i uchylenie decyzji obu organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa - podczas gdy obowiązujące przepisy Pf nie uzasadniają takiego wniosku;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, polegające na przyjęciu, że organy naruszyły powyższe przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, odmawiając przeprowadzenia oględzin lokalu przeznaczonego na aptekę - podczas gdy z zebranych w sprawie dowodów wynikało, że inny od Skarżącej podmiot gospodarczy posiada zezwolenie na prowadzenie apteki w przedmiotowym lokalu, prowadząc w nim działalność, a w konsekwencji lokal przeznaczony na aptekę nie spełnia wymogów z art. 97 ust. 1 Pf (nie jest wydzielony od "innej działalności") i bezcelowe było przeprowadzenie jego oględzin, a oceny tej nie zmieniają oświadczenia złożone przez B.G.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 79 § 1 i 2, art. 81 w zw. z art. 10 § 1 i 2, art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na przyjęciu, że organy naruszyły powyższe przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, nie zawiadamiając Skarżącej o zamiarze przeprowadzenia kontrolnego sprawdzenia faktów (art. 37am pkt 2 Pf), co uniemożliwiło zapewnienia organom swobodnego dostępu do lokalu opróżnionego na potrzeby inspekcji - podczas gdy okoliczność dowiedziona przez powyższą czynność (fakt prowadzenia przez inny od Skarżącej podmiot gospodarczy) nie jest okolicznością sporną, a jedynie inaczej ocenianą przez Skarżącą i organy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 79a § 1 kpa, polegające na przyjęciu, że GIF naruszył powyższy przepis procedury administracyjnej przez brak zawiadomienia Skarżącej, że nie wykazała ona w sprawie zależnych od niej przesłanek, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem, co z kolei pozbawiło Skarżącą możliwości udowodnienia, że przez cały czas miała ona zagwarantowany dostęp do lokalu przeznaczonego na aptekę - podczas gdy okoliczności przesądzające o niespełnieniu przez lokal przeznaczony na aptekę wymogu z art. 97 ust. 1 Pf nie były zależne od Skarżącej, przez co obowiązek z art. 79a § 1 kpa nie zaktualizował się;

6. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107; dalej zwanej "pusa"), polegające na zaaprobowaniu stanowiska Skarżącej z uwagi na argument o charakterze słusznościowym, oparty na okoliczności nieodpowiadającej stanowi rzeczywistemu, błędnie ustalonej przez WSA;

7. art. 141 § 4 ppsa, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia sposobu prawidłowej (zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku) wykładni art. 97 ust. 1 Pf - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem poddaje pod wątpliwość możliwość przeprowadzenia w tym zakresie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny;

8. art. 134 § 1 ppsa, polegające na rozstrzygnięciu wykraczającym poza granice danej sprawy, tj. uznanie, że funkcjonowanie dwóch zezwoleń na prowadzenie apteki należy uznać za okres przejściowy uwarunkowany czasem trwania postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zmierzający do ostatecznego funkcjonowania wyłącznie jednego zezwolenia.

W uzasadnieniu GIF wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, a kontrolowany wyrok WSA, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z art. 184 in fine ppsa wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w rozumieniu tego przepisu prawa, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy też nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu – co odnieść trzeba również do deficytów argumentacji prawnej, która może przecież podlegać korekcie – sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 października 2020 r., sygn. akt II GSK 428/18; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08).

Skarga kasacyjna GIF oparta na obu podstawach z art. 174 ppsa została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym Sąd ten uznał za wadliwe i przedwczesne stanowisko organów inspekcji farmaceutycznej odmawiających Skarżącej udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Mając na uwadze, że GIF jako przyczynę odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przyjął brak spełnienia przez Skarżącą warunku dysponowania odrębnym lokalem wydzielonym od innej działalności, czyli niespełniającym warunku z art. 97 ust. 1 Pf WSA uznał, że: - z treści oświadczeń B.G. z (...) czerwca 2017 r. i (...) stycznia 2018 r. nie wynika, że udostępni ona lokal tylko w celu przeprowadzenia czynności przez organ, ale że działalność prowadzona w lokalu apteki zostanie zakończona w dowolnej chwili – na każde żądanie Skarżącej, a najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz Skarżącej; - organ uchylił się od zaopiniowania lokalu apteki, naruszając art. 109 pkt 8 Pf, nieuwzględnienie wniosku dowodowego Skarżącej o przeprowadzenie oględzin lokalu naruszało art. 78 § 1 kpa oraz art. 79 § 1 i 2 kpa, przez co sprawa nie została należycie wyjaśniona, w ten sposób doszło zatem do uchybienia art. 7 i art. 77 § 1 kpa; - przez niezastosowanie art. 79a § 1 kpa Skarżąca została pozbawiona możliwości udowodnienia, że zgodnie z umową i oświadczeniami B.G. przez cały czas miała zagwarantowany dostęp do lokalu planowanej apteki na każde swoje żądanie oraz możliwość zapobiegnięcia dalszemu prowadzeniu w lokalu jakiejkolwiek działalności przez podmiot poprzednio zajmujący lokal.

Jakkolwiek trafnie wskazuje GIF w zarzutach w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, że wykładnia art. 97 ust. 1 Pf zaprezentowana przez WSA jest zbyt szeroka, a przez to wadliwa, gdyż przyjmuje, iż jest możliwe, aby wskazany w decyzji zezwalającej na prowadzenie apteki lokal nie spełniał jeszcze (na dzień wydania zezwolenia) warunku wydzielenia od innej działalności w rozumieniu omawianego przepisu, gdyż jest możliwe funkcjonowanie dwóch zezwoleń na prowadzenie apteki "na okres przejściowy", zmierzający do ostatecznego funkcjonowania wyłącznie jednego zezwolenia, to naruszenie prawa materialnego przez WSA w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż brak jest wymaganego przepisem art. 97 ust. 1 Pf wydzielenia działalności polegającej na prowadzeniu apteki, od innej działalności, gdy w tym samym lokalu inny podmiot prowadzi własną działalność i tylko deklaruje zwolnienie lokalu. Wymogi lokalowe w przypadku lokalizacji apteki ogólnodostępnej wynikają bowiem przede wszystkim z konieczności zapewnienia prawidłowych warunków obrotu lekami, w tym ich przechowywania, a w konsekwencji ich bezpieczeństwa dla zdrowia i życia pacjentów. Działalność innego podmiotu w tym samym lokalu zaprzecza w sposób oczywisty warunkowi tego wydzielenia. W tej ostatniej kwestii Skarżąca trafnie jednakże wskazywała, że z art. 100 ust. 2 pkt 3 Pf wynika tylko tyle, że do wniosku strona jest zobowiązana dołączyć tytuł prawny do lokalu, a zgodnie z art. 100 ust. 2 pkt 3 Pf do wniosku dołącza się też plan i opis techniczny pomieszczeń "przeznaczonych" na aptekę. Mając ponadto na uwadze powołaną w art. 6 kpa zasadę orzekania w oparciu o stan prawny, ale też i faktyczny - istniejący i aktualny w dniu wydania decyzji - przyjąć należało, że takim wolnym, wyodrębnionym od innej działalności lokalem starający się o zezwolenie musi dysponować na dzień wydania decyzji.

Przyjmując wyżej wskazane stanowisko co do wykładni prawa materialnego podkreślić trzeba, że co oczywiste i na co zwracał uwagę również WSA, organ stwierdza spełnienie przesłanek przyznania uprawnienia w toku postępowania administracyjnego, które trwa określony czas. Co do zasady postępowanie powinno skończyć się w przewidzianym przepisami postępowania terminie jedno-, najdalej trzymiesięcznym, jednak notoryjnie znanym faktem jest, że w rzeczywistości postępowania często trwają nawet dłużej. Postępowanie dowodowe przeprowadzane przez organy administracji publicznej winno zmierzać do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić, w oparciu o całokształt zebranych dowodów i po umożliwieniu stronie wypowiedzenia się czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 i art. 81 kpa). Powinny również przeprowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nie odstępując bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 1 i 2 kpa).

Odnosząc powyższe zasady do rozpoznawanej sprawy, należy przyznać rację WSA, że znając stan prawny i faktyczny związany ze zgłoszonym do działalności aptecznej lokalem, niezrozumiałe i niezgodne z ww. zasadami było nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o wyznaczenie terminu i przeprowadzenie oględzin lokalu w trybie art. 79 § 1 i 2 kpa. Stan sprawy został lojalnie przez Skarżącą przedstawiony i udokumentowany (umowa najmu, oświadczenia dotychczasowego najemcy o udostępnieniu lokalu) a wniosek o dokonanie oględzin został zgłoszony już w postępowaniu przed WIF i był ponawiany w odwołaniu od decyzji tego organu. Trafnie wskazuje WSA, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby organ poinformował Skarżącą o planowanych oględzinach – mogłaby ona zapewnić dostęp do opróżnionego lokalu oraz doprowadzić do zakończenia działalności przez B.G. (zgodnie z umową i oświadczeniami, które dawały taką możliwość), co powinno skutkować oceną, że lokal spełnia wymóg wydzielenia od innej działalności. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, na co zwracał uwagę również WSA, że wbrew twierdzeniom organu z wymienionych dowodów, a w szczególności oświadczeń B.G. z (...) czerwca 2017 r. nie wynika, że lokal zostanie udostępniony tylko do dokonania czynności przez organy inspekcji farmaceutycznej lub że zostanie opróżniony dopiero w chwili uzyskania zezwolenia przez Skarżącą, ale że działalność prowadzona w lokalu apteki zostanie zakończona w dowolnej chwili – "na każde żądanie" Skarżącej, a najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na rzecz Skarżącej, co stanowi różnicę. W każdym razie, jeśli zdaniem organów były wątpliwości co do zakresu złożonych oświadczeń, tym bardziej należało dopuścić wnioskowany przez Skarżącą dowód, aby uczynić zadość wynikającej z art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej, w myśl której "organy (...) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędnego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego lub załatwienia sprawy".

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej słusznie też w zaskarżonym wyroku wskazywano na naruszenie przez GIF art. 79a § 1 kpa. Poprzez brak poinformowania strony o konieczności spełnienia przesłanek z art. 97 ust. 1 Pf, które według organu nie zostały przez Skarżącą spełnione, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem Skarżąca została pozbawiona w ten sposób możliwości wykazania, że ma dostęp do lokalu na każde swoje żądanie oraz możliwość zapobiegnięcia dalszemu prowadzeniu w lokalu jakiejkolwiek działalności przez podmiot poprzednio zajmujący lokal. Dopełnienie takiej czynności przez organ było potrzebne i pożądane, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę zamiar GIF zmiany – w stosunku do decyzji WIF – podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew temu, co przyjęto w sprawie, wykazanie przez Skarżącą, że na dzień wydania decyzji będzie dysponować lokalem spełniającym warunki z art. 97 ust. 1 Pf, tj. wydzielonym od innych lokali obiektu i innej działalności, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było od niej niezależne. Jeżeli więc Skarżąca, po spełnieniu obowiązku informacyjnego przez organ zgodnie z treścią art. 79a § 1 kpa, doprowadziłaby do zakończenia działalności w spornym lokalu przez B.G. (a taka możliwość wynika z treści analizowanych wcześniej oświadczeń składanych przez tego przedsiębiorcę), to również przeprowadzenie postępowania dowodowego wnioskowanego przez Skarżącą potwierdziłoby tę okoliczność. Zatem także i w przypadku tego uchybienia organu słusznie przyjęto, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby dano szanse Skarżącej na wykazanie istotnej w sprawie okoliczności, wynik postępowania mógłby być odmienny.

Nietrafnie natomiast WSA przyjął, że organ wyznaczając czynności na podstawie art. 37am pkt 2 Pf winien był zachować reżim z kpa i zawiadomić o nich Skarżącą, albowiem "kontrolne sprawdzenie faktów" to nie to samo, co oględziny, przesłuchanie świadków czy biegłych, o których to czynnościach strona powinna zostać powiadomiona w stosownym terminie i powinien zostać umożliwiony jej udział, zgodnie z art. 79 § 1 i 2 kpa. Problemem w sprawie nie było jednak dokonanie kontrolnego sprawdzenia faktów bez zawiadomienia Skarżącej, lecz nieprzeprowadzenie, mimo zgłaszanych wniosków, oględzin lokalu w reżimie kpa, co należycie zaakcentował Sąd pierwszej instancji.

Analizując dalsze zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 6 – 8) w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa (zob. w tej mierze np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), przypomnienia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby zaistniało, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście nie ma podstaw, aby o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku wnioskować na podstawie ww. zarzutów.

Przede wszystkim nie zostało w skardze kasacyjnej wykazane, aby WSA uchybił treści art. 141 § 4 ppsa (zarzuty wyłącznego i w powiązaniu z art. 133 ppsa naruszenia tego przepisu), uzasadniając skarżony wyrok.

Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego (kpa) mających zastosowanie w sprawie. To, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z dokonaną przez WSA oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 ppsa i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez WSA podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje autor skargi kasacyjnej, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sam kasator, chyba nie będąc bezwarunkowo przekonany o słuszności stawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa , prawidłowo wskazał, że "Jeżeli jednak Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w powyższym zakresie wystarczające, poddaje się kontroli, przez co nie uzasadnia uchylenia orzeczenia, organ przedstawił argumentację dotyczącą wykładni art. 97 ust. 1 u.p.f. w Ad. 1 i 2 powyżej." Zatem właściwe było przedstawienie w skardze kasacyjnej polemiki odnośnie do wykładni prawa materialnego w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 1 § 1 i 2 pusa. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, aby przywołany przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argument uzupełniający wywód, a dotyczący znaczenia zapewnienia ciągłości pracy apteki w miejscowości P., nawet przy uznaniu go za przesadzony mógł jakkolwiek wpłynąć na sprawę, podczas gdy zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji były uchybienia organu przy prowadzeniu postępowania, o znacznym ciężarze gatunkowym i słusznie ocenione jako właśnie mogące zaważyć na wyniku sprawy.

Odnośnie do zarzucanego naruszenia art. 134 § 1 ppsa - przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa zatem sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Jeżeli tak, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "N." w P. przy (...) WSA nie uwzględnił konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby nastąpiło mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18), w szczególności, aby wypowiedział się wiążąco co do bytu zezwolenia udzielonego innemu podmiotowi tj. B.G. Wypowiedzi WSA odnośnie do wzajemnej relacji (czasowej) dotychczasowego i wnioskowanego zezwolenia nie przekraczały granicy rozpoznanej sprawy administracyjnej i wynikały z okoliczności faktycznych oraz prawnych, które winny być rozważone na gruncie zaistniałego stanu sprawy. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby mogły one mieć jakikolwiek wpływ na inną niż rozpoznawana sprawa, czy inny cel, niż dobór argumentacji na potrzeby rozpoznawanej sprawy. Rozważania prawne mają bowiem to do siebie, że polegają na roztrząsaniu nieraz skomplikowanych związków i relacji prawnych między różnymi podmiotami. Dlatego też zarzut powołany w ostatnim punkcie skargi kasacyjnej jest całkowicie bezpodstawny.

Z tych wszystkich względów, uznając że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wykładnię prawa materialnego wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od GIF na rzecz Skarżącej 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, które polegało na sporządzeniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przez adwokata, który prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.