Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S., M. S., H. O. oraz R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 784/23 w sprawie ze skargi F. S., M. S., H. O. oraz R. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: GN-V.7534.2.21.2023.KH w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 784/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę F. S., M. S., H. O. oraz R. S. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda") z 19 czerwca 2023 r. znak: GN-V.7534.2.21.2023.KH w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 184 ust. 1 Konstytucji RP - polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania kontroli zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd I instancji, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jak również przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co zobowiązywało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi;

2. art. 134 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości sprawy w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, a w konsekwencji:

a) wydanie wyroku bez zapoznania się i zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie;

b) nieprzeprowadzenie dostatecznej kontroli przez Sąd I instancji decyzji wydanych przez oba organy

- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi wniesionej przez Skarżących;

3. art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 772 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie w tym także uznania zgromadzonych dowodów, co w istocie doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, iż na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach został zrealizowany cel stanowiący podstawę ich wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej oraz nieznajdującej oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, odmowy zwrotu nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi

4. art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę art. 6 i 8 k.p.a. tj. zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez brak praworządnego

i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części wbrew przepisom prawa

z zaniechaniem szczegółowego zbadania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz przeprowadzenia należytej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi;

5. art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi;

6. art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie pozwala na wydanie decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz Skarżących wywłaszczonych nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi;

7. art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego

w sprawie materiału dowodowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi wniesionej przez Skarżących;

8. art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi wniesionej przez Skarżących;

9. art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Wojewodę wyłącznie do pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, z zaniechaniem ponownego rozpoznania sprawy, w tym bez należytego rozpatrzenia podnoszonych przez Skarżycach zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu, jak również bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi wniesionej przez Skarżących;

10. art. 151 p.p.s.a. - w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n.") poprzez bezpodstawną oraz sprzeczną z okolicznościami wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego, analizę przedmiotowej sprawy skutkującą bezpodstawnym uznaniem przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, iż na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach został zrealizowany cel stanowiący podstawę ich wywłaszczenia, a w konsekwencji odmową zwrotu.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów oraz zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu

I instancji.

Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie powołano się jedynie na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autora skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.

Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej,

a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowali zarzutu, nie przytoczyli właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwili ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie muszą wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy odnieść do art. 8 k.p.a., art. 134 p.p.s.a. czy 133 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a.

Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art.

7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt. I OSK 414/21, źródło CBOSA).

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezydenta oraz Wojewodę przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez bezpodstawną oraz sprzeczną z okolicznościami wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego, analizę przedmiotowej sprawy skutkującą bezpodstawnym uznaniem przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, iż na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach został zrealizowany cel stanowiący podstawę ich wywłaszczenia, a w konsekwencji odmową zwrotu został wadliwie skonstruowany. Przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. mają charakter materialnoprawny i jako takie powinny być wskazywane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Istotą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę, przyjmując iż decyzja z 19 czerwca 2023 r. Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. (dalej: "Prezydent") z 28 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - nie narusza prawa.

Zasadniczy spór dotyczy oceny, czy w obszarze zawnioskowanych do zwrotu działek ewidencyjnych nr: [...] zrealizowano inwestycję stanowiącą cel nabycia nieruchomości i czy zaistniała przesłanka do zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W istotnej części kasator powtarza zarzuty uprzednio zawarte w skardze do Sądu Wojewódzkiego.

Wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe przepisy mają charakter ustrojowy, określają wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W judykaturze wielokrotnie sygnalizowano, że przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowią wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20; 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18; 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19, źródło CBOSA. Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 33–74). Ponadto do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych a mianowicie art. 184 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby art. 184 ust. 1 Konstytucji RP mógł być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.

i art. 80 k.p.a. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.

W celu dokonania ustaleń faktycznych dotyczących realizacji celu publicznego nabycia nieruchomości, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy zgromadziły odpowiedni materiał dowodowy. Wśród zgromadzonych w sprawie dokumentów znajduje się m.in. umowa zawarta 4 kwietnia 1991 r. pomiędzy [...] a Spółdzielnią [...] w przedmiocie przekazania przez Związek na rzecz Spółdzielni określonych składników majątkowych. Wśród przekazywanych składników znalazło się prawo użytkowania terenów obejmujących wymienione w umowie działki, m.in. o numerach [...], a ponadto – obiekty usytuowane na tych działkach w postaci: stacji obsługi samochodów, łączników, stacji paliw, wiaty stacji paliw, portierni, zaplecza biurowego, placów manewrowych i ogrodzenia (§ 2 umowy, k. 449-450 akt adm.). Te same obiekty wymieniane są w kolejnych dokumentach, a mianowicie w oświadczeniu Spółdzielni [...], stanowiącym załącznik do wniosku z 16 marca 1995 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego w postaci działki nr [...] (k. 439 i 445 akt adm.), w akcie notarialnym z 30 grudnia 1997 r. – umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wraz z przeniesieniem własności budynków, dotyczącej działki nr [...] (k. 499-500 akt adm.), w treści kolejnego aktu notarialnego – z 25 sierpnia 1998 r. w przedmiocie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przez Spółdzielnię [...] na rzecz wspólników spółki cywilnej [...] (opis nieruchomości w § 1 aktu notarialnego, k. 456 akt adm.), w akcie notarialnym z 6 sierpnia 1999 r. w przedmiocie sprzedaży przez spółdzielnię [...] w likwidacji na rzecz C. i A. D. prawa własności nieruchomości oznaczonych nr [...].

W zasadnej ocenie Sądu I instancji, ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że na dawnej działce [...] (część obecnej działki [...]) w 1991 r. istniały już wybudowane wcześniej obiekty i urządzenia budowlane, których rodzaj

i charakter wskazuje jednoznacznie na to, że stanowiły elementy zajezdni samochodowych, pod budowę których zostały nabyte sporne nieruchomości w 1975

i 1979 r. Ponadto organy dokonały analizy zdjęć lotniczych z lat 1973-2004, które przyczyniły się do poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń w kwestii stanu zagospodarowania spornych działek. Ustalenia te zasadnie zaakceptował Sąd

I instancji. Także na podstawie dokumentacji planistycznej z okresu, w jakim nabyto sporne nieruchomości i realizowano inwestycję ustalono, że obiekty i urządzenia budowlane związane ewidentnie z zajezdnią samochodową znajdowały się z pewnością na dawnej działce nr [...] (obecnie część działki nr [...], działka rozliczeniowa [...]) i na dużej części działki nr [...] (obecnie: działki nr [...]). Jednocześnie z materiału dowodowego wynika, że część działki nr [...] stanowiła teren zielony – prawdopodobnie na fragmentach wyodrębnionej przez geodetę działki rozliczeniowej nr [...] (zdjęcia lotnicze). Natomiast fakt, że sporne działki nie były pokryte w stu procentach zabudową lub utwardzeniem (place, drogi), nie prowadzi bynajmniej do wniosku, że na części działek nie zrealizowano celu publicznego. Zatem pozostawienie pewnych obszarów zielonych mogło stanowić wyraz zachowania wymaganej dokumentacji planistycznymi "strefy uciążliwości", czyli niezagospodarowanych terenów oddzielających tereny zabudowy przemysłowej od innego rodzaju zabudowy, dopuszczalnej na dalszych terenach.

Biorąc pod uwagę specyficzny charakter inwestycji, upływ czasu i wynikające stąd przekształcenia zagospodarowania terenu oraz dokumentację i zdjęcia potwierdzające realizację inwestycji, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy prawidłowo ustaliły, że cel publiczny, na jaki zostały nabyte sporne nieruchomości w latach 1975-1979 został zrealizowany, co wyklucza roszczenie o zwrot.

Organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie sprostały zatem standardom wyrażonym w art. 6 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy tym działanie na podstawie prawa oznacza prawidłowe zastosowanie zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy można więc przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły art. 6 k.p.a., jak również sprostały standardom z art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.

Z art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego, w tym znaczeniu, że organy nie mają obowiązku informowania strony o wszelkich możliwych trybach postępowania, jak i działania niejako w roli pełnomocnika strony dbającego o złożenie przez stronę stosownego wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1044/22, źródło CBOSA). Ponadto ustawodawca nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek

i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie art. 11 k.p.a., jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1265/20, źródło CBOSA). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną. Kwestia odmienności oczekiwań strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również formułowania zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., art. 9 k.p.a. czy art. 11 k.p.a.

Nie doszło również do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało bezpodstawnym oddaleniem w pełni zasadnej skargi wniesionej przez Skarżących.

Ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadza szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Zaznaczyć też należy, że celowość przeprowadzenia konkretnego wnioskowanego dowodu przez stronę jest determinowana całokształtem dotychczasowego materiału dowodowego i okolicznościami z niego wynikającymi.

Organy nie uchybiły normom zawartym w przepisach art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. co również zasadnie dostrzegł Sąd I instancji. Realizując obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość fakty i zdarzenia, które miały znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli miały znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza utrzymanie w mocy podstawowego elementu decyzji organu pierwszej instancji, tj. rozstrzygnięcia (osnowy), w którym zostaje wyrażona wola organu załatwiającego sprawę. Wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy oznacza, że uznaje on prawidłowość zaskarżonej decyzji. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, dokonuje oceny przepisów postępowania i prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, przy czym nie jest związany zarzutami zawartymi w odwołaniu. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne byłoby uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie zawiera.

Niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości sprawy. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2568/24, źródło CBOSA). Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postepowania dowodowego lecz zasadnie zaakceptował ustalenia organów w przedmiotowej sprawie.

Podsumowując, w świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał poprawnej analizy i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.