Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ograniczył D. S.A. z siedzibą w W. (dalej "D.") oraz A. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca") prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, zawartego w załączonych do akt sprawy pismach C. Sp. z o.o. w P. (dalej "C.") z [...] lipca 2014 r., z [...] września 2014 r. oraz z [...] listopada 2014 r., ponieważ C. zastrzegła jako tajemnicę przedsiębiorstwa, zawierają informacje i organizacyjne dotyczące przedsiębiorcy telekomunikacyjnego C.. Organ wskazał, że pomimo braku zawarcia wskazanego zastrzeżenia literalnie w poprzednich pismach przekazywanych do Prezesa UKE, tj. w pismach z [...] lipca 2014 r. oraz z [...] września 2014 r., to z uwagi na to, że pisma te zawierają również informacje dotyczące technicznych i organizacyjnych aspektów działalności C., a ponadto informacje dotyczące kontrahentów tego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (podmiotów trzecich) oraz rozliczeń prowadzonych z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, koniecznym jest ich ochrona jako wewnętrznych informacji C. lub podmiotów trzecich przed stronami postępowania (skarżącą i D.).

Prezes UKE ocenił, że powyższe dane wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503, ze zm., dalej "u.z.n.k."), gdyż:

1. są ściśle związane z prowadzoną przez C. techniczne działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą,

2. informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą,

3. podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zakwalifikował zastrzeżone informacje, jako mieszczące się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Są one związane z prowadzoną przez C. działalnością gospodarczą i posiadają dla C. wartość gospodarczą, ponieważ zawierają informacje dotyczące kontrahentów C. oraz rozliczeń prowadzonych z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Są to dane w zakresie umów zawieranych przez C. z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi (umowy), faktury wystawiane w związku z realizacją tych umów, schemat blokowy opisujący systemy telekomunikacyjne C., wykaz urządzeń posiadanych przez tego operatora, ruchu telekomunikacyjnego terminowanego z sieci C. do innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz innych aspektów prowadzonej przez C. działalności telekomunikacyjnej. Wobec tego, Sąd uznał, że nie jest w interesie C. udostępnianie takich danych innym podmiotom działającym na rynku telekomunikacyjnym, w tym przypadku stronom prowadzonego postępowania.

Sąd podzielił stanowisko organu, że udostępnienie wskazanych danych skarżącej i D. mogłoby prowadzić do uzyskania przez nie wiedzy o technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych aspektach działalności C. oraz współpracujących z tym podmiotem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W warunkach konkurencji takie informacje mają istotne znaczenie dla kształtowania rynku usług telekomunikacyjnych i mogłyby przysłużyć się innym podmiotom, niż C., do uzyskania przewagi konkurencyjnej na rynku.

WSA wskazał, że zastrzeżone informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą.

Sąd zaakceptował stanowisko organu, że zastrzeżenia C. co do tajemnic przedsiębiorstwa dotyczą wszystkich danych przekazywanych w kolejnych pismach z [...] lipca 2014 r., [...] września 2014 r. oraz [...] listopada 2014 r. Wszystkie trzy wezwania obejmowały swoim zakresem analogiczny zakres merytoryczny (informacje ekonomiczne, organizacyjne i techniczne dotyczące funkcjonowania C.). Tym samym, skoro C. zastrzegła wprost jako tajemnicę przedsiębiorstwa przekazane Prezesowi UKE informacje w piśmie, które było związane i odnosiło się do poprzedniej korespondencji, celowym było całościowe ujęcie ograniczenia przez organ wglądu do materiału dowodowego. Organ musiał bowiem uwzględniać analogiczny charakter wszystkich zagadnień przedłożonych w pismach C..

W ocenie Sądu, Prezes UKE dokonał wszechstronnej i całościowej analizy informacji zawartych w spornych pismach. Prawidłowo zbadał, czy zostały spełnione jednocześnie trzy przesłanki wynikające z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., których zaistnienie stanowi wystarczający argument do tego, aby informacje zawarte w owych pismach potraktować jako poufne. Z tych powodów WSA uznał, że organ, ograniczając skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w pismach wskazanych w sentencji skarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2016 r., nie naruszył art. 11 ust.4 u.z.n.k. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.; dalej "p.t."), a także art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 11 ust. 4 u.z.n.k. prowadzącym w efekcie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") przez błędne zastosowanie i uznanie, że wgląd do materiału dowodowego sprawy podlega ograniczeniu również odnośnie do tych dokumentów pochodzących od C. Sp. z o.o. w P., co do których nie zastrzeżono w sposób literalny i jednoznaczny informacji jako "tajemnicy przedsiębiorstwa", a tym samym nie zostały wypełnione przesłanki ustawowe, aby ograniczyć skarżącej dostęp do akt sprawy w tym zakresie;

naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r., poz. 2167; dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 207 § 1 p.t. prowadzące w efekcie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie danych pochodzących od C. za tajemnicę przedsiębiorstwa zasługującą na ochronę prawną, w sytuacji gdy brak w tym zakresie jednoznacznej deklaracji ze strony C., a odmowa skarżącej wglądu do części materiału dowodowego w sprawie odbiera spółce możliwość ochrony jej praw w toku postępowania, a zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3 art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił podstawy wyroku i nie ustosunkował się do zarzutu skarżącej zawartego w uzasadnieniu skargi w zakresie naruszenia jej prawa do obrony.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy, zatem NSA mógł zbadać legalność wydanego wyroku w granicach zarzutów.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Jeżeli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia, to – co do zasady – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo możliwa jest ocena zastosowania prawa materialnego.

Wobec tego w pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Przypomnieć należy, że prawidłowe uzasadnienie wyroku sądu I instancji jest niezwykle istotne, ponieważ ma na celu wyjaśnienie podstaw orzeczenia i przekonanie stron co do słuszności tego rozstrzygnięcia.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Skarżąca, stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazuje, że Sąd I instancji nie odniósł się do przedstawionego w zarzucie skargi zarzutu niesłusznego premiowania tajemnicy przedsiębiorstwa kosztem prawa do obrony w sprawie i to szczególnie w sytuacji gdy zakres danych stanowiących tę tajemnicę nie jest oznaczony. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez spółkę skutku. Jak bowiem zostało już powiedziane, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać naruszony jego zdaniem przepis postępowania, lecz również wskazać wpływ naruszenia na wynik sprawy. Tego ostatniego obowiązku skarżąca nie dopełniła. Z uwagi więc na związanie granicami skargi kasacyjnej, NSA nie miał możliwości zbadania tak postawionego zarzutu. Wobec tego zarzut wskazany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej został uznany za niezasadny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 207 ust. 1 p.t. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. należy rozpoznać łącznie, ponieważ są one komplementarne.

Przede wszystkim nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że organ niesłusznie objął opisane powyżej pisma ochroną. Jak bowiem słusznie stwierdził Sąd I instancji w ślad za organem, informacje zawarte w pismach C. były powiązane z prowadzoną przez tę spółkę działalnością gospodarczą, miały dla niej wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i podjęto w stosunku do nich działania w celu zachowania poufności. Na gruncie niniejszej sprawy NSA nie podziela przy tym stanowiska skarżącej, że niezastrzeżenie wprost wszystkich informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa skutkowało niemożnością uznania ich za taką prawnie chronioną informację. C. wskazała bowiem, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje przekazane w piśmie odnoszącym się do wcześniejszej korespondencji. Tak sformułowane zastrzeżenie pozwalało na uznanie, że celem spółki była również ochrona wcześniej przekazanych informacji spełniających powyżej opisane warunki. Wobec tego zasadne było uznanie informacji zawartych w ww. pismach za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Tym samym, w ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował wydanie przez organ postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do części materiału dowodowego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. Stanowiło to bowiem konsekwencję uznania informacji zawartych w pismach C. za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zdaniem NSA nie można w takiej sytuacji uznać, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie doszło do niezasadnej odmowy stronie prawa wglądu do materiału dowodowego z powodów wskazanych powyżej. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska skarżącej, że odmówiono jej prawa do obrony. Organ zastosował bowiem – prawidłowo – środek przewidziany przez prawo. Z tego powodu twierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo nie znajduje uzasadnienia i zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy przypomnieć, że przepisy te wyznaczają zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, a mianowicie – że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie w i doktrynie przyjmuje się, że przepisy te mogłyby być naruszone przez to, że sąd administracyjny mimo swojej właściwości oraz zachowania przez skarżącego wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznałby skargi w ogóle, bądź też dokonał kontroli zaskarżonego aktu na podstawie innych kryteriów niż legalność (por. A. Puczko, Komentarz do art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, [w:] Ustrój Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2013 i powołane tam orzecznictwo). Do takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie doszło. Organ ocenił bowiem zaskarżone postanowienie pod kątem jego legalności. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z jej wynikiem, nie może być kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Z tych powodów należało uznać zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.). NSA uwzględnił to, że została złożona w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną i pełnomocnik organu, który nie występował przed WSA, był obecny na rozprawie.