III SA/Kr 711/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-11-20	
Data wpływu	2008-06-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Kutzner
Piotr Lechowski	
Symbol z opisem	6219 Inne o symbolu podstawowym 621	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	oddalono skargi	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; Art. 25 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 pkt 1 i pkt 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; Art. 1 par. 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skarg M. B. , J. D. - D. , S. D. , J. W. , A. M. - O. , A. T. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w zarządzeniu nr [...] s k a r g i o d d a l a	
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2008r.

W dniu [...] 2006r. Prezydent Miasta wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokali mieszkalnych z pomieszczeniami przynależnymi wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem. W § 1 tego zarządzenia wyrażono zgodę na sprzedaż - na rzecz ich najemców - lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy z pomieszczeniami przynależnymi wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem, objętych wykazem stanowiącym załącznik do niniejszego zarządzenia.

W dniu 7 kwietnia 2008r. Prezydent Miasta wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006r. w sprawie sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokali mieszkalnych z pomieszczeniami przynależnymi wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Zostało ono wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy. Zmiana zarządzenia Nr [...] polegała na skreśleniu w załączniku do niego wierszy oznaczonych liczbą porządkową 1, 2, 3, 4, 5.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w pozycjach nr 1, 2, 3, 4, 5 zarządzenia wyrażono zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców lokali mieszkalnych nr 4, 2, 1, 3 i 5 usytuowanych w budynku położonym przy ul. A w K. wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Organ wskazał, iż Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta - jako właściwy merytorycznie w zakresie postępowań dotyczących zbywania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej - w dniu 11 kwietnia 2006r. został powiadomiony pismem Kancelarii Adwokackiej reprezentującej interesy jednego z domniemanych spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości położonej przy ul. A o podjęciu przez wyżej wymienionego działań mających na celu "pozbawienie mocy prawnej, między innymi orzeczenia sądowego o przejęciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa". Powołanym wyżej pismem Gmina Miejska została również wezwana do "niepodejmowania kroków mogących wpłynąć na zmianę obecnego stanu nieruchomości, a w szczególności o niedokonywanie jakichkolwiek czynności rozporządzających". Zgodnie z informacją przekazaną przez Zespół Radców Prawnych Urzędu Miasta pismem z dnia 21 listopada 2006r., w Sądzie Rejonowym Wydział I Cywilny wszczęte zostało postępowanie sądowe z wniosku spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości przy uczestnictwie Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta o zmianę postanowienia spadkowego o stwierdzeniu nabycia spadku po S. T. - sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2006r. - sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny postanowił zabezpieczyć wniosek poprzez nakazanie wpisania w powołanej wyżej księdze wieczystej obejmującej nieruchomość położoną w K. przy ulicy A ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu zgodnie z informacjami ujawnionymi we wniosku, których prawdziwość nie budzi wątpliwości Sądu, wnioskodawca uprawdopodobnił zarówno roszczenie w przedmiocie zmiany zapadłego w sprawie [...] postanowienia spadkowego, jak również interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia. Wobec powyższego w pełni uzasadnione i uprawnione jest, zdaniem organu, stanowisko o wstrzymaniu działań związanych ze sprzedażą lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym przy ul. A w K. do czasu zakończenia postępowania sądowego, o którym mowa wyżej podtrzymane przez Zespół Radców Prawnych UM oraz podzielone przez Sąd Rejonowy, Wydział I Cywilny. Z tego też tytułu koniecznym stało się uchylenie pozycji 1, 2, 3, 4, 5 zarządzenia Nr [...] z dnia [...] 2006r. w sprawie sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokali mieszkalnych z pomieszczeniami przynależnymi wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem.

Pismem z dnia 21 maja 2008r. (data wpływu 26.05.2008r.) radca prawny G. G., działając w imieniu M. B., J. D. - D., S. D., J. W., A. M. - O. i A. T., wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zarządzeniem Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008r. i wniósł o jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu wezwania wyjaśniono, iż zarządzenie Nr [...] zostało wydane na podstawie uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy Miejskiej. Na podstawie § 1 niniejszej uchwały Prezydent Miasta upoważniony został przez Radę Miasta do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta, nie został natomiast upoważniony do uchylenia zarządzeń w części bądź w całości, w sprawie sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokali mieszkalnych z pomieszczeniami przynależnymi wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntów pod budynkiem (zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006r.). Zatem w/w zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej. Brak podstaw do wydania zarządzenia nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008r. wyraża się również w tym, że własność nieruchomości położonej przy ul. A w K. należy w całości do Miasta, zatem brak jest również podstawy faktycznej do wydania ww. zarządzenia. Pełnomocnik wnioskodawców nadmienił, iż przyczyny wydania zaskarżanego zarządzenia, jakie podano w piśmie z dnia 18 kwietnia 2008r., wydają się potwierdzać, iż Prezydent Miasta wydając zarządzenie nie brał pod uwagę całego stanu prawnego i faktycznego sprawy, co powoduje, iż decyzja ta jest krzywdząca dla jego klientów. Pełnomocnik wnioskodawców wskazał, iż jak wynika z analizy akt sprawy w Urzędzie Miasta Wydziale Skarbu Miasta - Urząd posiada pełne rozeznanie co do charakteru postępowania, jakie toczy się w przedmiocie zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku - przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny sygnatura akt [...]. Urząd dysponuje wewnętrzną opinią działu prawnego, która w sposób krytyczny odniosła się do wniosku, jaki zainicjował w/w postępowanie. Zgodnie z tą opinią szansa na zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku jest nikła. Ponadto w Prokuraturze Rejonowej (sygn. akt [...]) toczy się postępowanie, w toku którego Prokuratura ustaliła szereg okoliczności, jakie pozwalają uznać, iż złożony w Sądzie wniosek o zmianę postanowienia stanowi nadużycie i próbę przejęcia przez osoby nieuprawnione majątku Gminy. Co więcej, w/w postępowanie o zmianę postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku zostało zawieszone przez Sąd, wobec nie przedłożenia przez pełnomocników wnioskodawcy dokumentów, jakie żądał Sąd Cywilny. Postępowanie to ulegnie zapewne umorzeniu po upływie jednego roku od dnia jego zawieszenia, a więc zniwelowane zostaną przyczyny decyzji Prezydenta Miasta. Zatem - do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez w/w Sąd Cywilny, zdaniem wnioskodawców, Prezydent Miasta winien jedynie wstrzymać wykonanie zarządzenia, a nie dokonywać w nim zmian, które pozbawiają ich praw, oraz narażają ich na bardzo poważne szkody. Gdyby bowiem okazało się, że postępowanie o zmianę postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku nie zakończyło się jego zmianą (a więc było bezpodstawne) - wnioskodawcy mieli by do Gminy roszczenie o wyrównanie szkody. Szkodą tą byłaby kwota, za jaką mogliby nabyć nieruchomości lokalowe o podobnych parametrach, pomniejszona o koszty nabycia od gminy lokalów, objętych zarządzeniem Prezydenta Miasta.

Pismem z dnia 18 czerwca 2008r. Prezydent Miasta odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odmawiając jego uwzględnienia i szczegółowo ten pogląd uzasadniając.

Już jednak przed udzieleniem tej odpowiedzi na skargę, w dniu 27 maja 2008r. radca prawny G. G. wniósł w imieniu swoich mocodawców skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (datowaną na 23 maja 2008r.) na zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008r., domagając się stwierdzenia jego nieważności, względnie jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skarg wskazano, iż zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez upoważnienia - w uchwale nr [...] z dnia [...] 2003r. Prezydent Miasta został upoważniony jedynie do wydawania zarządzeń wyrażających zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych, czyli do wydania decyzji pozytywnych. Brak w w/w uchwale upoważnienia umożliwiającego Prezydentowi Miasta wydawanie decyzji uchylających wcześniejszą zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych. Zatem, zdaniem skarżących, zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej. Brak w niniejszym stanie faktycznym upoważnienia zawartego w uchwale rady gminy, w trybie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiającego wydanie zaskarżonego zarządzenia.

Skarżący wskazali, iż zarządzeniem nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008r. Prezydent Miasta uchylił wydany przez siebie ostateczny akt, na mocy którego nabyli oni uprawnienia w sposób prawomocny - co niezgodne jest z powszechnie obowiązującymi zasadami prawa. Bezzasadne i pozbawione jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej pozbawienie skarżących nabytych w sposób prawomocny praw, na mocy zaskarżonego zarządzenia pozwala uznać takie działanie za naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Ponadto brak wskazania i uzasadnienia w zaskarżonym zarządzeniu zmiany okoliczności, czy też stanu faktycznego, mającego istotny wpływ na zmianę decyzji Prezydenta Miasta powodującą uchylenie wydanej przez siebie zgody na sprzedaż lokali w trybie bezprzetargowym. Aktualnie jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. A w K. w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych o nr [...], widnieje Gmina Miasta. Własność nieruchomości położonej przy ul. A w K. przeszła na rzecz Gminy na mocy prawomocnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S. T. (sygn. akt [...]) wydanego przez Sąd Rejonowy Wydział Cywilny. Skarżący wyjaśnili również, że przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny pod sygnaturą akt [...] toczy się postępowanie w przedmiocie zmiany postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku. Zgromadzone w aktach sprawy cywilnej dowody nie dają podstaw do zmiany postanowienia [...] na postawie, którego własność nieruchomości przy ul. A w K. nabyła Gmina Miejska. Również Urząd Miasta Wydział Skarbu Miasta dysponuje wewnętrzną opinia działu prawnego, która w sposób krytyczny odniosła się do wniosku, jaki zainicjował w/w postępowanie. Zgodnie z tą opinią szansa na zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku jest nikła. Ponadto istotne w sprawie jest również to, że w Prokuraturze Rejonowej (sygnatura akt [...]) toczy się postępowanie, w toku którego Prokuratura ustaliła szereg okoliczności, jakie pozwalają uznać, iż złożony w Sądzie Rejonowy wniosek o zmianę postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku stanowi nadużycie i próbę przejęcia przez osoby nieuprawnione majątku Gminy Miejskiej.

Zatem mając na uwadze powyższe okoliczności, skarżący stwierdzili, iż brak było podstaw faktycznych jak i prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem skarżących - do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez w/w Sąd Cywilny w przedmiocie zmiany postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku, Prezydent Miasta winien jedynie wstrzymać wykonanie zarządzenia, a nie dokonywać w nim zmian, które pozbawiają ich praw nabytych, oraz narażają ich na bardzo poważne szkody. Gdyby bowiem okazało się, że postępowanie o zmianę postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku nie zakończyło się jego zmianą (a więc było bezpodstawne) - skarżący mieliby do Gminy roszczenie o wyrównanie szkody. Szkodą tą byłaby kwota, za jaką mogliby nabyć nieruchomości lokalowe o podobnych parametrach, pomniejszona o koszty nabycia od gminy lokalów, objętych zarządzeniem Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podniósł, że wprowadzone zarządzeniem nr [...] zmiany do zarządzenia nr [...] polegające na skreśleniu w jego załączniku pozycji oznaczonych liczbą porządkową 1, 2, 3, 4 i 5 dotyczących wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców lokali mieszkalnych nr 4, 2, 1, 3 i 5 usytuowanych w budynku położonym przy ul. A w K. wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem, wbrew twierdzeniom podniesionym w wezwaniu, posiadają podstawę prawną i faktyczną.

Zarządzenie nr [...] zostało wydane na podstawie między innymi uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej. Zgodnie z § 4 powołanej uchwały zbycie lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców nie może nastąpić:

a) w przypadku stwierdzenia, że pierwszeństwo przysługuje innym niż najemca podmiotom, a uprawnienia takie należy realizować w pierwszej kolejności,

b) jeżeli toczy się, postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego,

c) w przypadku powzięcia informacji o roszczeniach osób trzecich zgłoszonych w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem.

Źródło umocowania tej regulacji zawarte jest w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej zwana: u.g.n.), w szczególności w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2.

W odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. A w K. toczy się postępowanie sądowe z wniosku spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości o zmianę postanowienia spadkowego o stwierdzeniu nabycia spadku przez Skarb Państwa. W związku z tym zarządzenie nr [...] realizuje zapis nie tylko powyższego § 4 w/w uchwały, ale także bezwzględnie obowiązujący przepis art. 34 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.g.n. Gmina Miejska nie może podejmować czynności zmierzających do zbycia przedmiotowej nieruchomości dopóki toczące się postępowanie nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem sądowym.

Zarzut podniesiony w skardze, a wcześniej w wezwaniu, dotyczący kwestii, iż Rada Miasta upoważniła Prezydenta Miasta do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych, natomiast nie upoważniła do uchylenia zarządzeń w części bądź w całości w sprawie sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokali mieszkalnych jest bezzasadny. Kompetencje Prezydenta Miasta jako organu wykonawczego reprezentującego gminę na zewnątrz określone są w szczególności w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591, dalej zwana: u.s.g.). W myśl tego przepisu organ wykonawczy gminy gospodaruje mieniem komunalnym, co również zostało potwierdzone w art. 25 ust. 1 u.g.n. Gospodarowanie mieniem komunalnym jest sformułowaniem bardzo szerokim, które pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskania zgody czy też opinii rady gminy, z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. W katalogu spraw zawartych w art. 18 ust. 2 u.s.g. ustawodawca nie uwzględnił sytuacji, w której to zostaje zmienione stanowisko w przedmiocie zgody w sprawie przeznaczenia do zbycie nieruchomości, w tym przypadku lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, jakimi ma kierować się organ wykonawczy gminy. Z treści uchwały nie wynika, by organ wykonawczy gminy musiał uzyskać upoważnienie rady przed wydaniem zarządzenia zmieniającego stanowisko w przedmiocie zgody w sprawie przeznaczenia do zbycia lokali mieszkalnych, ani też nie wynika, by skuteczność takiej czynności była uzależniona od pozytywnej opinii. W każdym przypadku dokonanie takiej czynności pozostaje w gestii organu wykonawczego. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 7 października 2004r., II SA 3144/03 wyraził pogląd, iż (...) "przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy". Oznacza to, iż wydane zarządzenie nr [...] ma swoje umocowanie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności w art. 30 ust. 2 pkt. 3 i nie wymaga regulacji w uchwale określającej zasady zbywania lokali mieszkalnych. W innych nie wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. sprawach decyzje gospodarcze może podejmować wójt (burmistrz, prezydent miasta), nawet jeżeli ich przedmiotem są sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu, tj. wychodzące poza załatwianie bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia, w tym pobieranie pożytków mienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Prezydent Miasta wyjaśnił również, iż obrót nieruchomościami stanowiącymi własność publiczną, w tym sprzedaż lokali mieszkalnych będących w zasobie Gminy Miejskiej odbywa się przy zastosowaniu instrumentów cywilnoprawnych. Zatem zarządzenia nr [...] i nr [...] dotyczące wyrażenia zgody w sprawie przeznaczenia do sprzedaży konkretnych lokali mieszkalnych tj. nr 4, 2, 1, 3 i 5 na rzecz ich najemców nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Podjęte zarządzenia stanowią formę oświadczenia woli organu gminy, będącej właścicielem nieruchomości, wyrażanego w sprawie cywilnej. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w przepisach prawa cywilnego tj. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Oznacza to, iż przedmiotowe zarządzenie dotyczy sprawy cywilnoprawnej, w której organ wykonawczy uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu gminy zdecydował zmienić stanowisko w przedmiocie zgody w sprawie przeznaczenia powyższych lokali do zbycia. Na gruncie obrotu nieruchomościami publicznymi istnieje swoboda dokonywania rozporządzenia. Oświadczenie woli zawarte w przedmiotowym zarządzeniu mieści się w zakresie zasady swobody umów, a także wynika z natury prawa własności. Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. II SA/Bk 286/06, zgodnie z którym za akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminy, można uznać akty generalne, takie jak zasady gospodarki nieruchomościami. Gdy chodzi o akty indywidualne, takie jak uchwała w sprawie przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, w trybie przetargowym lub bezprzetargowym, można je uznać za akty z zakresu administracji publicznej jedynie wówczas, gdy dotyczą mienia służącego celom użyteczności publicznej (np. nieruchomości służących do powszechnego użytku lub do bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych).

Organ odniósł się także do konstrukcji prawa pierwszeństwa uregulowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która została powtórzona w w/w uchwale. Zgodnie z ugruntowanym poglądem w doktrynie i orzecznictwie pierwszeństwo nie opiera się na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zbywania rzeczy w sposób je naruszający. Oznacza to, że pierwszeństwo nie jest równoznaczne z roszczeniem. Osoba, której przysługuje pierwszeństwo nie może żądać od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wyodrębnienia i przeniesienia własności lokalu mieszkalnego. Pierwszeństwo aktualizuje się w sytuacji podjęcia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego zamiaru rozporządzenia nieruchomością stanowiącą ich własność (podobnie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 lipca 1992r. sygn. akt III CZP 62/92). W związku z powyższym zarzut, iż zarządzenie nr [...] pozbawia najemców praw jest niezasadny, bowiem przedmiotowy akt nie pozbawia najemców lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym przy ul. A pierwszeństwa do ich nabycia. Realizacja pierwszeństwa może nastąpić w przypadku przeznaczenia przez właściciela do zbycia powyższych lokali. Aktualnie nie jest możliwym ich przeznaczenie do sprzedaży z uwagi na toczące się nadal postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał ponadto, iż zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi akt o charakterze cywilnoprawnym, w którym zostało wyrażone oświadczenie woli organu wykonawczego reprezentującego Gminę na zewnątrz. Oświadczenie to - zgodnie z cywilistyczną konstrukcją oświadczeń woli - nie jest aktem ostatecznym, bowiem może zostać cofnięte. W świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa, a także orzecznictwa sądowego organ wykonawczy gminy posiada samodzielne uprawnienie do podejmowania tego rodzaju decyzji, która została wyrażona w zarządzeniu nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności ocenił, że skarżący byli uprawnieni do wniesienia niniejszych skarg na zarządzenie Prezydenta Miasta, biorąc pod uwagę treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W ocenie Sądu bowiem zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej naruszającego interes prawy skarżących w rozumieniu cytowanego przepisu. Złożone zatem w niniejszej sprawie skargi są dopuszczalne i podlegają rozpoznaniu przez Sąd.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesione w niniejszej sprawie skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta jest zgodne z prawem.

Należy rozpocząć od tego, że zaskarżone zarządzenie nr [...] zostało wydane na podstawie między innymi § 4 uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej, z którego wynika, że zbycie lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców nie może nastąpić w przypadku powzięcia informacji o roszczeniach osób trzecich zgłoszonych w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem. Źródło umocowania tej regulacji zawarte jest w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej zwana: u.g.n.), w szczególności w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2.

Wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem nr [...] zmiany do zarządzenia nr [...] polegały na skreśleniu w jego załączniku pozycji oznaczonych liczbą porządkową 1, 2, 3, 4 i 5 dotyczących wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców lokali mieszkalnych nr 4, 2, 1, 3 i 5 usytuowanych w budynku położonym przy ul. A w K., wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Zmiany te zostały spowodowane tym, że w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. A w K. toczy się postępowanie sądowe z wniosku spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości o zmianę postanowienia spadkowego o stwierdzeniu nabycia spadku przez Skarb Państwa. W związku z tym należy ocenić, że zarządzenie nr [...] realizuje zapis nie tylko powyższego § 4 w/w uchwały, ale także bezwzględnie obowiązujący przepis art. 34 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.g.n. Gmina Miejska nie może podejmować czynności zmierzających do zbycia przedmiotowej nieruchomości, dopóki toczące się postępowanie nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem sądowym.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżących zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa materialnego pozbawiając w sposób niezgodny z prawem praw skarżących do nabycia określonych lokali.

Nieuzasadniony jest także zarzut podniesiony w skargach dotyczący braku upoważnienia dla Prezydenta Miasta udzielonego przez Radę Miasta do wydania przedmiotowego zarządzenia. W ocenie Sądu bowiem takie osobne upoważnienie nie było wymagane. Zaskarżone zarządzenie stanowi formę działania Prezydenta Miasta w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, w związku z realizacją szczegółowych ograniczeń dotyczących gospodarowania mieniem gminnym przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Kompetencje Prezydenta Miasta jako organu wykonawczego reprezentującego gminę na zewnątrz określone są w szczególności w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu organ wykonawczy gminy gospodaruje mieniem komunalnym, co również zostało potwierdzone w art. 25 ust. 1 u.g.n. Gospodarowanie mieniem komunalnym jest sformułowaniem bardzo szerokim, które pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskania zgody czy też opinii rady gminy, z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. W katalogu tych spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady ustawodawca nie uwzględnił zaś sytuacji zmiany stanowiska w przedmiocie zgody w sprawie przeznaczenia do zbycie nieruchomości, w tym przypadku lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, jakimi ma kierować się organ wykonawczy gminy, i tę kompetencję Rada Miasta wykorzystała podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej. Z treści uchwały nie wynika, by organ wykonawczy gminy musiał uzyskać upoważnienie rady przed wydaniem zarządzenia zmieniającego stanowisko w przedmiocie zgody w sprawie przeznaczenia do zbycia lokali mieszkalnych, ani też nie wynika, by skuteczność takiej czynności była uzależniona od pozytywnej opinii rady. W każdym przypadku dokonanie takiej czynności pozostaje w gestii organu wykonawczego. Oznacza to, iż wydane Zarządzenie nr [...] ma swoje umocowanie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności w art. 30 ust. 2 pkt. 3 i nie wymaga upoważnienia wynikającego z uchwały określającej zasady zbywania lokali mieszkalnych, lub innego aktu. W sprawach innych niż wymienione w art. 18 ust. 2 u.s.g., decyzje gospodarcze może podejmować wójt (burmistrz, prezydent miasta), nawet jeżeli ich przedmiotem są sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu, tj. wychodzące poza załatwianie bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia, w tym pobieranie pożytków mienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Należy też podkreślić, że obrót nieruchomościami stanowiącymi własność publiczną, w tym sprzedaż lokali mieszkalnych będących w zasobie Gminy Miejskiej, odbywa się przy zastosowaniu instrumentów cywilnoprawnych, tyle że z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z faktu, że jest to mienie publiczne. Te ograniczenia przewidziane zostały między innymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wprowadza określoną procedurę przetargową sprzedaży takich nieruchomości oraz wyjątki od zasady sprzedaży przetargowej, w tym zasadę pierwszeństwa nabycia dotychczasowych najemców. Samo wyrażenie woli sprzedaży nieruchomości będących własnością gminy ma charakter oświadczenia wyłącznie cywilnoprawnego, mieści się w zakresie zasady swobody umów, a także wynika z natury prawa własności. Natomiast Zarządzenia nr [...] i nr [...] dotyczące wyrażenia zgody w sprawie przeznaczenia do sprzedaży konkretnych lokali mieszkalnych tj. nr 4, 2, 1, 3 i 5 na rzecz ich najemców stanowią formę oświadczenia woli organu gminy będącej właścicielem nieruchomości o woli sprzedaży tych nieruchomości, z potwierdzeniem wynikającego z ustawy prawa pierwszeństwa konkretnych osób do nabycia tych lokali. Mają więc charakter rozstrzygnięć w sprawie z zakresu administracji publicznej. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że konstrukcja prawa pierwszeństwa uregulowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie opiera się na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zbywania rzeczy w sposób je naruszający. Oznacza to, że pierwszeństwo nie jest równoznaczne z roszczeniem. Osoba, której przysługuje pierwszeństwo nie może żądać od jednostki samorządu terytorialnego wyodrębnienia i przeniesienia własności lokalu mieszkalnego, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie wyraziła zamiaru rozporządzenia nieruchomością stanowiącą jej własność (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992r. sygn. akt III CZP 62/92). W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut skarżących, że zarządzenie nr [...] pozbawia ich jako najemców pierwszeństwa nabycia lokali w budynku położonym przy ul. A. Treścią zaskarżonego zarządzenia jest bowiem jedynie stwierdzenie, że w tej chwili nie będzie mogła być zrealizowana wynikająca z ustawy zasada pierwszeństwa nabycia z tego powodu, że nieruchomość w ogóle nie może być przeznaczona do sprzedaży. Aktualnie zaś nie jest możliwym jej przeznaczenie do sprzedaży z uwagi na toczące się nadal postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta jest zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.