III OSK 2045/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-26	
Data wpływu	2023-08-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1515/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 26 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1515/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 20 września 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1909.160.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1515/22 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej: "Prokurator") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO") z 20 września 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1909.160.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

H. L. (dalej: "wnioskodawca") wnioskiem z 11 grudnia 2021 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odpowiedź na 4 następujące pytania:

1. Czy Wójt Gminy [...] J. T. w latach 2017 - 2021 był w jakikolwiek sposób związany stosunkiem zobowiązaniowym lub też w inny sposób (np. wykonywanie czynności prawnych dla ww. podmiotu) ze spółką [...]?

2. Czy Wójt Gminy [...] J. T. w latach 2017-2021 w jakikolwiek sposób reprezentował interesy spółki [...]?

3. Czy Wójt Gminy [...] J. T. w latach 2017 - 2021 pobierał wynagrodzenie lub tez inne świadczenia niepieniężne od spółki [...]?

4. Czy inspektor ds. inwestycji w UG [...] J. T. w latach 2011 - 2013 był zaangażowany w jakikolwiek sposób w proces nabywania działek gruntowych na terenie Gminy [...] na rzecz spółki [...] lub też innych osób G. C., A. P., J. W. pod inwestycję w postaci budowy biogazowni na terenie Gminy [...]?

Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ l instancji") decyzją z 11 marca 2022r. nr UG.1431.174.2021 odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, powołując się na nadużycie prawa do informacji publicznej.

Wnioskodawca złożył odwołanie a po jego rozpoznaniu, Kolegium, decyzją z 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.409.RÓ.631.54.2022, na mocy art 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 1) oraz (w pkt 2) zobowiązało Wójta do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z zachowaniem zasad ograniczeń określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wnioskowane informacje posiadają przymiot informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zdaniem Kolegium nie jest istotne, w jakim celu wnioskodawca składa wniosek o udzielenie informacji publicznej. Ustawa nie wymaga jego podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek domagania się jego ujawnienia, gdyż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dalej Kolegium zauważyło, że prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania oceny pobudek obywateli, ubiegających się o udzieleni im informacji publicznej, czy też zakresu korzystania z przyznanych im praw podmiotowych.

W dniu 26 kwietnia 2022 r. organ I instancji wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.409.RÓ.631.54.2022.

Po rozpoznaniu ww. wniosku Kolegium, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a., 10 maja 2022 r. wydało postanowienie nr SKO.409.RÓ.631.93.2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.409.RÓ.631.54.2022. Kolegium stanęło na stanowisku, że organ I instancji nie posiada możliwości dochodzenia interesu prawnego zarówno w postępowaniu zwykłym, nadzwyczajnym jak i sądowo administracyjnym.

Po rozpoznaniu wniosku organu I instancji o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium postanowieniem z 25 maja 2022r. nr SKO.409.RÓ.1102.116.2022 utrzymało w mocy własne postanowienie z 10 maja 2022 r. nr: SKO.409.RÓ.911.93.2022.

W dniu 5 sierpnia 2022 r. do Kolegium wpłynął sprzeciw Prokuratora, który wskazując na art. 184 § 1 i § 2 k.p.a. sprzeciwił się ostatecznej decyzji Kolegium z 7 kwietnia 2022 r., nr SKO.409.RÓ.631.54.2022 o uchyleniu w całości decyzji Wójta z 11 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej i zobowiązaniu Wójta do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem.

Prokurator zarzucił wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium, jako organ odwoławczy uprawnione było do uchylenia w całości decyzji Wójta z 11 marca 2022 r., nr UG.1431.174.2021 i zobowiązania go do udzielenia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej na pytania skierowane przez wnioskodawcę we wniosku z 13 grudnia 2021 r., podczas gdy Kolegium nie mogło zobowiązać Wójta do wskazanego powyżej zachowania.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium w całości oraz o powiadomienie o sposobie załatwienia sprzeciwu w terminie 30 dni.

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator stwierdził, że decyzja Kolegium z 7 kwietnia 2022 r., nr SKO.409.RÓ.631.54.2022 w zakresie w jakim zobowiązuje Wójta do udzielenia informacji publicznej jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prokurator podkreślił, że decyzja o odmowie udzielenia informacji, podlega zaskarżeniu a kolejno rozpoznaniu w trybie przewidzianym przez przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Jednakże w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. stosować należy odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru.

Zdaniem Prokuratora, organ II instancji nie jest władny rozpoznać sprawy co do istoty, gdyż wyrazem rozstrzygnięcia o takim charakterze byłoby udostępnienie informacji publicznej żądanej przez stronę. Organ odwoławczy nie może, w jego ocenie wydawać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem polski system prawny nie przewiduje upoważnienia do dokonywania czynności materialno- technicznej decyzją administracyjną. W takich okolicznościach Prokurator stanął na stanowisku, że decyzja Kolegium z 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.409.RÓ.631.54.2022 wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem pomimo zastosowania dyspozycji z art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję - nie orzekł co do istoty sprawy, bowiem zobowiązanie Wójta do określonego zachowania nie stanowi wyrazu orzeczenia o takim charakterze. Zdaniem Prokuratora obowiązujące przepisy wykluczają możliwość wydania orzeczenia co do istoty sprawy przez organ II instancji w przypadku postępowania dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej. Prokurator przywołując liczne poglądy sądów administracyjnych podniósł, że art. 138 k.p.a. nie daje możliwości rozstrzygnięć innych niż te, które zostały w nim wskazane, a zatem nie można zobowiązać organu do określonego zachowania. Gdy organ uznał, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien według Prokuratora wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Prokurator wyraził pogląd, że decyzję Kolegium w przedmiocie uchylenia decyzji i zobowiązania Wójta do udzielenia informacji publicznej uznać należy za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje konieczność wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności.

Po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora, Kolegium decyzją z 20 września 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1909.160.2022 odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.409.RÓ.631.54.2022.

Kolegium podzieliło słuszność twierdzenia, że katalog rodzajów decyzji organu odwoławczego zawarty w art. 138 k.p.a. nie zawiera jakiegokolwiek uprawnienia do zobowiązania organu I instancji do określonych czynności. Pewnym wyjątkiem jest art. 138 § 4 k.p.a., tym nie mniej w sprawach z zakresu informacji publicznej przywołany przepis nie znajduje zastosowania.

W ocenie Kolegium sformułowanie w zaskarżonej decyzji o "zobowiązaniu" organu I instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, nie budzący wątpliwości przynajmniej jedną z wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Prokurator wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przekonaniu Kolegium o ile "zobowiązanie" organu nie wynika wprost z brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Kolegium nie podzieliło zapatrywania Prokuratora, że niezastosowanie w decyzji z 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.409.RÓ.631.54.2022 art. 138 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma bowiem w tym zakresie kategorycznej normy, zaś w orzecznictwie występują dwie, odmienne koncepcje. Według pierwszej z nich, jeśli nie zachodzą żadne braki w zakresie postępowania dowodowego, a jedynie ma miejsce błędna ocena zebranych dowodów lub błąd w wykładni zastosowanych przepisów prawa, to niezasadne jest wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ w sytuacji braku podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej powinien uchylić decyzję oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji odmownej, a zatem aktualny pozostaje wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który powinien być rozpatrzony przez organ I instancji. Z kolei wedle drugiej koncepcji, podzielanej w sprzeciwie przez Prokuratora, organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska Prokuratora zawartego w uzasadnieniu do sprzeciwu Kolegium nie zgodziło się, że organ odwoławczy winien w sprawie bezwzględnie wydać decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., choć rzeczywiście w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, że decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium jest to kontrowersyjne w sytuacji, w której Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji powinien udostępnić wnioskowaną informację publiczną i nie jest potrzebne uzupełnienie postępowania dowodowego przez ten organ. Kolegium, opierając się na całościowej analizie akt sprawy doszło do przekonania, że nałożenie na organ I instancji "zobowiązania" miało na celu podkreślenie, że organ I instancji jest związany oceną prawną organu odwoławczego odnośnie do niezgodności z prawem własnej decyzji, wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się jakichkolwiek naruszeń wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Kolegium z 20 września 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1909.160.2022 zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium, jako organ odwoławczy uprawnione było do uchylenia w całości decyzji Wójta z 11 marca 2022 r. nr UG. 1431.174.2021 i zobowiązania Wójta do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem zachowaniem ograniczeń określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 7 kwietnia 2022 r., nr SKO.409.RÓ.631.54.2022.

W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że nie sposób przyznać racji argumentacji zawartej w decyzjach Kolegium. Nie zasługują bowiem na aprobatę stwierdzenia, jakoby wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta i jednocześnie zobligowanie go do określonego zachowania - nie stanowiło naruszenia prawa w stopniu rażącym. W ocenie Prokuratora rażącym naruszeniem prawa nie było bowiem samo zobowiązanie Wójta do określonego działania, a sprzeczność jaka nastąpiła pomiędzy tym rozstrzygnięciem a treścią przepisu art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Kolegium w sposób wadliwy zastosowało art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 7 kwietnia 2022 r. Sąd stwierdził, że Kolegium ww. decyzją w istocie zobowiązało organ I instancji do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na udostępnieniu informacji publicznej uznając, że podstawę prawną dla tego rodzaju rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na mocy tego przepisu organ odwoławczy jest natomiast uprawniony, po uchyleniu decyzji l instancji albo do orzeczenia co do istoty sprawy albo też do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ drugiej instancji, który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest jej dysponentem, w wyniku rozpoznania odwołania nie może skorzystać z kompetencji do uchylenia decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, który nie jest w posiadaniu informacji publicznej, nie może jej udostępnić wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Jednocześnie, nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji odmawiającą dostępu do informacji publicznej, organ odwoławczy winien wydać decyzję o treści, która będzie mieścić się w ramach kompetencji orzeczniczych, przewidzianych w art. 138 k.p.a., który to przepis na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. podlega odpowiedniemu zastosowaniu w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości zobowiązania organu I instancji do dokonania czynności materialno-technicznej. Organ odwoławczy orzekając w sprawach o dostępie do informacji publicznej nie może wydać decyzji o charakterze reformatoryjnym i orzec co do istoty sprawy. Załatwienie sprawy oznacza bowiem udostępnienie informacji publicznej, czego organ odwoławczy uczynić nie może. Z tej przyczyny organ rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej może skorzystać jedynie z kompetencji kasacyjnych.

Kolegium w zaskarżonej decyzji argumentowało, że istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do stosowania art. 138 k.p.a. a w konsekwencji, że naruszenia art. 138 k.p.a. w niniejszej sprawie nie można oceniać jako rażące. Kolegium wskazywało, że w judykaturze zarysowały się dwa odmienne stanowiska. Wedle pierwszego z nich należy przy uwzględnieniu odwołania zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Podczas gdy zgodnie z drugim stanowiskiem, stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyłączone a w sytuacji braku podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej organ odwoławczy powinien uchylić decyzję oraz umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy zastosowanie danej normy prawnej budzi istotne wątpliwości w judykaturze a na tle danej kwestii prawnej formułowane są rozbieżne stanowiska co do sposobu zastosowania i wykładni prawa. Jednakże wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że wydając decyzję z 29 marca 2022r. Kolegium nie skorzystało wyłącznie z kompetencji kasacyjnych, wynikających z art. 138 k.p.a. - tj. art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji o rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że Kolegium w pkt 2 decyzji z 7 kwietnia 2022 r. zobowiązało organ I instancji do udostępnienia informacji publicznej, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej. W decyzji, objętej sprzeciwem Prokuratora Kolegium zawarło więc rozstrzygnięcie, które nie zostało przewidziane w art. 138 k.p.a., który określa uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć, czy stwierdzeń, poza przewidzianymi w art. 138 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w ww. przepisie.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zawarcie w sentencji decyzji rozstrzygnięcia, które nie jest przewidziane w art. 138 k.p.a., tj. zobowiązania do dokonania czynności materialno-technicznej świadczy o wydaniu decyzji Kolegium z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenił powyższe naruszenie jako oczywiste i nie budzące wątpliwości na gruncie stosowania art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, Kolegium dokonało w zaskarżonej decyzji z 20 września 2022 r. błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i wadliwie przyjęło, że opisane wyżej naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o którego stopień naruszenia toczy się spór i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Kolegium z 7 kwietnia 2022 r. znak: SKO.409.RÓ.631.54.2022 rażąco narusza prawo co skutkowało uchyleniem decyzji Kolegium z 20 września 2022 r. znak: SKO.409.RÓ.1909.160.2022 odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z uchyleniem decyzji Kolegium ze względu na naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy jednoczesnym braku wykazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone naruszenia przepisów postępowania jakich dopuścić się miał organ odwoławczy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi bowiem w niniejszej sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z 20 września 2022 r. znak: SKO.409.RÓ.1909.160.2022.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi Prokuratora na decyzję Kolegium z 20 września 2022 r. znak: SKO.409.RÓ.1909.16.2022 oraz o zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

2. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który uwzględnił skargę Prokuratora (tj. uchylił zaskarżoną decyzję) i uznał, że organy w sposób wadliwy zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 7 kwietnia 2022 r.

Na mocy tej decyzji organ odwoławczy: a) w pkt 1 - uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z 11 marca 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej; b) w pkt 2 - zobowiązał Wójta do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z zachowaniem zasad ograniczeń określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

SKO w podstawie prawnej decyzji z 7 kwietnia 2022 r. powołało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji organu II instancji, oprócz uchylenia decyzji organu I instancji, dodatkowo zobowiązano organ I instancji do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na udostępnieniu informacji publicznej uznając, że podstawę prawną dla tego rodzaju rozstrzygnięcia stanowić może właśnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

3. W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ II instancji, który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest jej dysponentem, w wyniku rozpoznania odwołania nie może skorzystać z kompetencji do uchylenia decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2601/16). Nie budzi również wątpliwości, że organ odwoławczy, który nie jest w posiadaniu informacji publicznej, nie może jej udostępnić wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Jednocześnie, nie zgadzając się z decyzją organu I instancji odmawiającą dostępu do informacji publicznej, organ odwoławczy powinien wydać decyzję o treści, która będzie mieścić się w ramach kompetencji orzeczniczych, przewidzianych w art. 138 k.p.a., który to przepis na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. podlega odpowiedniemu zastosowaniu w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej.

W orzecznictwie wskazuje się również, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji (postanowień) organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do sformułowania sentencji innych, niż wymienione we wskazanym przepisie. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji (postanowienia), ale ma także obowiązek orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie w całości albo w części. W przeciwnym przypadku sentencja aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niepełna (por. wyrok WSA w Opolu z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 415/24; wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 336/23).

Zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, że art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości zobowiązania organu I instancji do dokonania czynności materialno-technicznej. Nie budzi również wątpliwości, że organ odwoławczy orzekając w sprawach o dostępie do informacji publicznej nie może wydać decyzji o charakterze reformatoryjnym i orzec co do istoty sprawy. Załatwienie sprawy w tym przypadku oznacza bowiem udostępnienie informacji publicznej, czego organ odwoławczy uczynić nie może. Z tej przyczyny organ rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej może skorzystać jedynie z kompetencji kasacyjnych.

W orzecznictwie podkreśla się, że o "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 802/24).

W niniejszej sprawie zasadnie przyjął Sąd I instancji, że o "rażącym" naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy zastosowanie danej normy prawnej budzi istotne wątpliwości w judykaturze a na tle danej kwestii prawnej formułowane są rozbieżne stanowiska co do sposobu zastosowania i wykładni prawa. Jednakże w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że wydając decyzję z 29 marca 2022r. SKO nie skorzystało wyłącznie z kompetencji kasacyjnych, wynikających z art. 138 k.p.a. - tj. art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O "rażącym" naruszeniu prawa świadczy to, że SKO w pkt 2 decyzji z 29 marca 2022 r. zobowiązało organ I instancji do udostępnienia informacji publicznej, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej. W decyzji, objętej sprzeciwem Prokuratora SKO zawarto więc rozstrzygnięcie, które nie zostało przewidziane w art. 138 k.p.a., który określa konkretne uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego. Zatem rozstrzygniecie to jest już "na pierwszy rzut oka" sprzeczne z normą wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 280/22). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W ocenie NSA, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć, czy stwierdzeń, poza przewidzianymi w art. 138 k.p.a. Błędne było zatem twierdzenie organu, że "(...) nałożenie na organ I instancji zobowiązania miało na celu podkreślenie, że organ I instancji jest związany oceną prawną organu odwoławczego odnośnie do niezgodności z prawem własnej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p.". Zatem zawarcie w sentencji decyzji rozstrzygnięcia, które nie jest przewidziane w art. 138 k.p.a. (tj. zobowiązania do dokonania czynności materialno-technicznej) świadczy o wydaniu decyzji z "rażącym" naruszeniem prawa. Nie można tego typu rozstrzygnięcia traktować jako "zaakcentowania i podkreślenia, że organ I instancji jest związany cena prawną organu II instancji". Sentencja decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 k.p.a. nie może zawierać dodatkowych elementów, które mogłyby sugerować, zobowiązywać, czy też udzielać swoistych wskazówek dla organu I instancji. Sentencja (osnowa) decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji, stanowiąc wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego, powinno być na tyle zrozumiałe dla stron, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie konkretne obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w danych okolicznościach faktycznych i przy uwzględnieniu zebranego materiału dowodowego. Ma zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie (por. wyrok WSA w Lublinie z 31 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 305/19). Z kolei uzasadnienie decyzji ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Zatem konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej dokonuje się w jej rozstrzygnięciu (osnowie) a sama sentencja decyzji nie powinna umożliwiać różnych jej interpretacji.

Sąd I instancji ocenił wskazane w sprawie naruszenie jako oczywiste i nie budzące wątpliwości na gruncie stosowania art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Prawidłowo przyjął, że SKO dokonało w decyzji błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. a w związku z tym wadliwie przyjęło, że takie naruszenie prawa nie ma charakteru "rażącego". Naruszenie prawa o "rażącym" charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Organ odwoławczy nie może wydawać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem polski system prawny nie przewiduje upoważnienia do dokonywania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną. Jednocześnie, jak już zostało wskazane, art. 138 k.p.a. nie daje możliwości rozstrzygnięć innych aniżeli te, które zostały w nim określone.

Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z jednoczesnym zobligowaniem go do określonego zachowania - stanowiło naruszenia prawa w stopniu "rażącym". Zatem pozostawienie w obiegu prawnym kwestionowanego rozstrzygnięcia SKO oznaczałoby, iż organ administracji nabył dodatkowe, nieznane kompetencje i uprawnienia, które wykraczające poza zakres wyznaczony obowiązującymi przepisami k.p.a., co bez wapienia świadczy właśnie o "rażącym" naruszeniu prawa.

W ocenie NSA, niezasadny jest zatem zarzut zawarty w skardze kasacyjnej i wskazujący na błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja SKO rażąco narusza prawo (co skutkowało uchyleniem decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji).

4. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej to wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie wskazanego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów (por. wyrok NSA z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II FSK1931/20).

W analizowanym przypadku Sąd zawarł w uzasadnieniu wszystkie elementy i w sposób wyczerpujący rozważył i odniósł się do zakreślonej w niniejszej sprawie istoty sporu. Stanowiące wynik tych rozważań w sferze faktycznej i prawnej sprawy uzasadnienie wyroku jest spójne i logiczne oraz nie pozostawia wątpliwości co do słuszności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy wskazać, że niemożliwe jest kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska Sądu I instancji co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 1551/23).

5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie" z kilku zasadniczych powodów.

Po pierwsze - norma z art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2185/22).

Po drugie - nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 682/22; wyrok NSA z 11 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2511/23).

Po trzecie – Sąd I instancji nie zastosował w sprawie art. 151 p.p.s.a., gdyż skargi nie oddalił a uchylił zaskarżoną decyzję wskutek skargi Prokuratora działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 298/23).

6. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.