Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 czerwca 2010 r. Nr LXIX/716/10 w przedmiocie statutu 1) stwierdza nieważność § 10 ust. 2 i § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 stwierdzono jej nieważność.

W dniu 24 czerwca 2010 r. Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.), podjęła uchwałę Nr LXIX/716/10, zmieniającą uchwalę w sprawie nadania statutu Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu. W § 1 uchwały postanowiono, że nadaje się Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu statut stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 zwarto zapis o utracie mocy przez statut Sztuki Współczesnej w Opolu, nadany uchwałą Nr XXXVII/508/01 Rady Miasta Opola z dnia 22 lutego 2001 r. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola, natomiast w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Systematykę uregulowań zawartych w załączniku do uchwały, zatytułowanym "Statut Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu", przyjęto stosując jednostki redakcyjne w postaci paragrafów zgrupowanych w punkty, które oznaczono liczbami rzymskimi, zachowując przy tym ciągłość numeracji paragrafów, tj. punkt I "Postanowienia ogólne" - §§ 1 i 2, w których jako podstawę działania Galerii wskazano przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisy statutu; punkt II "Zadania i formy działalności" - §§ 3 do 5, w których jako podstawowe zadanie Galerii wskazano zaspokajanie potrzeb i aspiracji społeczeństwa w dziedzinie sztuki oraz umożliwienie obywatelom wszechstronnego rozwoju i edukacji kulturalnej, a następnie wymieniono szczegółowo zadania Galerii i formy ich realizacji; punkt III "Zasady działalności i gospodarki finansowej" - §§ 6 do 9, punkt IV "Organizacja i zarządzanie" - §§ 10 do 12, w których postanowiono, że dyrektor kieruje Galerią, organizuje działalność Galerii, odpowiada za całokształt działalności, reprezentuje Galerię na zewnątrz (§ 10 pkt 1) oraz że dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Opola po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego (§ 10 pkt 2), a nadto stwierdzono, że organizację wewnętrzną Galerii określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 3 ustawy, określający szczegółowo zakres działania, podział czynności i odpowiedzialność osób pełniących funkcje kierownicze i samodzielne w Galerii (§ 11), a organem doradczym i opiniodawczym dyrektora w sprawach związanych z całokształtem działalności Galerii jest Rada Programowa, której członków powołuje dyrektor (§12) oraz punkt oznaczony cyfrą VI "Przedstawicielstwo Galerii", obejmujący § 13, w którym postanowiono, że do dokonywania czynności prawnych samodzielnie lub w imieniu Galerii uprawniony jest dyrektor (pkt 1), pełnomocnicy Galerii działają w granicach ich umocowania (pkt 2), pełnomocników ustanawia i odwołuje dyrektor (pkt 3), udzielenie pełnomocnictwa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności (pkt 4), udzielenie i odwołanie pełnomocnictwa podlega ujawnieniu w księdze rejestrowej Galerii (pkt 5) i § 14, w którym zawarto zapis, że zmiany statutu mogą być dokonywane w trybie właściwym dla jego ustanowienia.

Uchwała ta, wraz z załącznikiem, została przedłożona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 1 lipca 2010 r., co wynika z daty prezentaty.

Wojewoda Opolski, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2010 r., wywiódł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 2 oraz § 13 załącznika do tejże uchwały. Zaskarżonym przepisom organ zarzucił, że zostały podjęte z naruszeniem prawa poprzez modyfikację zapisów ustawowych oraz przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W uzasadnieniu skarżący organ wskazał, że § 10 ust. 2 załącznika do uchwały, zawierający postanowienia dotyczące powołania i odwołania dyrektora Galerii, w którym Rada Miasta postanowiła, iż czyni to Prezydent Miasta Opola po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pozostaje w sprzeczności z zapisami powyższej ustawy. Przytaczając treść art. 15 ust. 1 i 3 oraz art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organ wywiódł, że ustawa w sposób wyczerpujący i kompletny reguluje kwestie powołania dyrektora samorządowej instytucji kultury, co oznacza, że ponowne, odmienne regulowanie tej kwestii jest w uchwale niedopuszczalne. W świetle tych uregulowań wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, przy czym minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzenia konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora, natomiast zgodnie z załącznikiem kwestionowanej uchwały wymagana jest jedynie opinia ministra a nie jego zgoda. Z kolei odnośnie zapisów § 13 załącznika do uchwały z dnia 24 czerwca 2010 r., przytaczając treść art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Wojewoda podniósł, że przepis ten wskazuje enurneratywnie, jakie zagadnienia mogą stanowić przedmiot statutu i wśród nich nie ma kwestii reprezentacji czy udzielania pełnomocnictw do reprezentacji instytucji kultury. Kwestię reprezentacji instytucji kultury reguluje natomiast art. 17 tej ustawy, stanowiący, że dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem skarżącego, w przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, zatem rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o jej oddalenie, wskazując, że intencją § 10 statutu Galerii było niecytowanie przepisów art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przy czym organ, respektując w całości te przepisy, rozszerzył je o konieczność zasięgnięcia opinii ministra także przed powołaniem dyrektora instytucji wyłonionego w konkursie. Odnośnie § 13 statutu wyjaśniono, że stanowi on doprecyzowanie postanowień § 10 i nie wychodzi poza zakres upoważnień zawartych w art. 13 ustawy. Wywiedziono przy tym, że skoro ustawodawca zezwolił na zawarcie w statucie organu zarządzającego, to tym samym zasady wykładni logicznej i celowościowej pozwalają przypuszczać, że statut może sam regulować także kwestie reprezentowania czy tez udzielania pełnomocnictwa.

Na rozprawie pełnomocnik Rady Miasta Opola wyjaśnił, że pełnomocnictwo, o którym mowa w statucie, dotyczy pracowników stale zatrudnionych, w sytuacji nieobecności dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo–administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., legalność zaskarżonych aktów, w tym aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej bada się zarówno pod względem formalnym jak i materialono-prawnym. W myśl art. 147 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miasta Opola Nr LXIX/716/10 z dnia 24 czerwca 2010 r., zmieniająca uchwałę w sprawie nadania statutu Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu.

Stosownie do art. 93 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, po upływie tego terminu wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.

Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski, który po upływie ustawowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały na wstępie zaznaczyć należy, że jednostka organizacyjna, jaką jest Galeria Sztuki Współczesnej, jest gminną instytucją kultury. Z uwagi na publiczny charakter tej jednostki i treść realizowanych przez nią obowiązków, uchwała rady gminy, regulująca jej organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 533194), w którym zaakcentowano, że ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego i wskazuje, które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają taka rangę normatywną i wskazano, że należą do nich również akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji gminnych (statuty tych jednostek), które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na zasadach przewidzianych dla aktów normatywnych.

Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest konieczność spełniania przez ten akt określonych wymogów zarówno formalno-prawnych, jak i materialno-prawnych. Akty prawa miejscowego Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza bowiem do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i podejmowane są one na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Z tego względu organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalone jest stanowisko, że respektując unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, organ w ramach udzielonej delegacji nie może wkraczać w materię normowaną ustawą, w tym również powtarzać treści postanowień ustawowych. Nie może również odmiennie regulować prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa ani normować kwestii, które nie zostały objęte upoważnieniem.

W świetle dotychczas powiedzianego należy przyjąć, że zaskarżona uchwała mieści się w ramach ustawowego upoważnienia do organizowania przez samorząd terytorialny działalności kulturalnej w formie samorządowych instytucji kultury, wynikającego z ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącej niewątpliwie lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym.

Z mocy art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 11 ustawy, organizatorem jest m.in. jednostka samorządu terytorialnego, w tym również gmina, do której obowiązków należy prowadzenie działalności kulturalnej w ramach zadań własnych oraz – poza wydaniem aktu o utworzeniu instytucji kultury, określającego jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania – obowiązek nadania statutu utworzonej instytucji kultury. Zauważyć należy, że statut nadawany samorządowej instytucji kultury, obok aktu o jej utworzeniu, stanowi niewątpliwie najważniejszy dokument dla działalności tego podmiotu.

Zważywszy na sposób redakcji zaskarżonej uchwały, w której statut Galerii ujęto w jej załączniku, dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym ostatnio w orzecznictwie poglądem, załącznik stanowi integralną część uchwały i ma taki sam normatywny charakter oraz taką samą moc wiążącą jak zasadnicza jej część. Ani przepis § 29 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 100, poz. 908), ani żaden inny obowiązujący przepis nie uzasadniają pomniejszania roli załącznika do aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010, sygn. akt II OSK 1409/10, opubl. na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 58/09, Lex nr 514923).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż uchwalony Statut Galerii Sztuki Współczesnej w Opolu zawiera regulacje istotnie naruszające prawo. Wadliwości Statutu dotyczą nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia, modyfikacji uregulowań ustawowych oraz sprzeczności z ustawowymi unormowaniami.

Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska Sądu odnośnie oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać przyjdzie, że myśl art. 13 ustawy, powołanego zresztą jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1). Zgodnie z art. 13 ust. 2 statut zawiera: nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury (pkt 1), zakres działalności (pkt 2), organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania (pkt 3), sposób uzyskiwania środków finansowych (pkt 4), zasady dokonywania zmian statutowych (pkt 5) oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić (pkt 6). Natomiast stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy, organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

Analizując przytoczone wyżej uregulowania nie można nie dostrzegać, że w art. 13 ust. 1 ustawy zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu utworzonej instytucji kultury. Określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 13 ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy jego zakres przedmiotowy. Redakcja ostatnio powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "statut zawiera", które świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy, jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 13 ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że statut powinien określać organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Należy pamiętać przy tym, że statut, jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu, ani wychodzić poza granice upoważnienia ustawowego. Taka sytuacja ma jednak miejsce w postanowieniach zamieszczonych w § 10 ust. 2 oraz § 13 Statutu.

Odnośnie zakresu podmiotowego wynikającego z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, wskazać przyjdzie że organem zarządzającym instytucją kultury bezspornie jest jej dyrektor. Wynika to wprost z art. 17 ustawy, który stanowi, że dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Na tle tego przepisu Sąd Najwyższy słusznie wywiódł, że zarządzanie instytucją kultury oznacza zarządzanie całą instytucją w rozumieniu jej substratu materialnego, organizacyjnego oraz kierowanie zatrudnionymi pracownikami (por. uchwała SN z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt I PZP 11/04, opubl. OSNP 2005 nr 9, poz. 123). Przepis ten statuuje zatem zasadę jednoosobowego zarządu i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Z uwagi na zakres przedmiotowy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, dopuszczalne jest unormowanie sposobu powoływania organów zarządzających, a zatem również dyrektora samorządowej instytucji kultury. W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie, przy czym, zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy, organizator, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury zamieszczonej w wykazie określonym w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. Nr 242, poz. 2422). Do takich instytucji niewątpliwie należy Galeria Sztuki Współczesnej w Opolu, gdyż została wymieniona w dziale 4 pkt 21 załącznika do powyższego rozporządzenia, zawierającego listę samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu oraz w których odwołanie dyrektora następuje po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W odniesieniu do wybranych samorządowych instytucji kultury ustawodawca przewidział zatem szczególny tryb dotyczący jedynie odwołania dyrektora tej jednostki, statuując wymóg zasięgnięcia opinii właściwego ministra. Tryb ten nie obowiązuje natomiast przy powołaniu organu zarządzającego. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że z dniem 11 lutego 2004 r. przepis art. 15 ust. 3 ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 96). W poprzednio obowiązującym brzmieniu przepis art. 15 ust. 3 określał, że organizator powołuje i odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, upoważniając ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia, w drodze rozporządzenia, listy samorządowych instytucji kultury, w których powołanie i odwołanie dyrektora wymaga zasięgnięcia opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 ustawy, w samorządowych instytucjach kultury, określonych w wykazie przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzenia konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora. Również i ten przepis uległ nowelizacji od dnia 11 lutego 2004 r., na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 18 grudnia 2003 r., gdyż poprzednio obowiązujący przepis stanowił wyłącznie, że powołanie dyrektora instytucji kultury może nastąpić w drodze konkursu przeprowadzonego przez organizatora, a ramowy regulamin konkursu określa minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Przywołane wyżej uregulowania ustawy w sposób wyczerpujący określają zatem tryb powoływania i odwoływania dyrektora samorządowej instytucji kultury. Tryb ten nie przewiduje obowiązku zasięgania opinii ministra przed powołaniem dyrektora samorządowej instytucji kultury. Z tego względu zapis zawarty w § 10 ust. 2 Statutu, w którym zamieszczono warunek zasięgnięcia opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarówno przy powołaniu, jak i przy odwołaniu dyrektora Galerii, wykracza poza ramy ustawowe i jest sprzeczny z ustawą, stąd nie może zostać oceniony inaczej niż jako istotnie naruszający prawo, tj. art. 15 ust. 1 i 3 oraz art. 16 ust. 2 i 3 ustawy. Treść uregulowania zawartego w § 10 ust. 2 Statutu sugeruje, że Rada Miasta Opola powtórzyła poprzednio obowiązujące przepisy art. 15 ust. 3 ustawy. Nie są przekonujące argumenty, zawarte w odpowiedzi na skargę, że zapis ten nawiązuje do treści art. 16 ust. 2 i 3 ustawy i intencją jego zamieszczenia było niecytowanie tych przepisów oraz rozszerzenie zawartych w nich wymogów o konieczność zasięgnięcia opinii ministra także przed powołaniem dyrektora instytucji wyłonionego w konkursie. Po pierwsze, ani zapis zwarty w § 10 ust. 2 Statutu ani żaden z przepisów poprzedzających czy następnych, zamieszczonych w punkcie IV Statutu, zatytułowanym "Organizacja i zarządzanie", nie pozwala na wysnucie w drodze wykładni językowej albo logicznej wskazywanego w odpowiedzi na skargę wniosku, że chodzi o powołanie dyrektora wyłonionego w drodze konkursu. Tak sformułowany zapis Statutu jest sprzeczny z art. 16 ust. 3 ustawy, w myśl którego powołanie dyrektora bez przeprowadzenia konkursu wymaga zgody ministra, a nie jego opinii. Po wtóre – wniosek podnoszony w odpowiedzi na skargę jest sprzeczny z zapisem art. 15 ust. 3 ustawy, zawierającym wymóg opinii jedynie przy odwoływaniu dyrektora, nie zaś przy jego powoływaniu, a po trzecie - za niedopuszczalne należy uznać zamieszczanie w akcie podustawowym uregulowania, które w istocie sprowadza się do nałożeniu przez organ gminy na organ administracji rządowej obowiązku dokonywania czynności opiniowania w sprawach nieprzewidzianych ustawą. Już tylko marginalnie zauważyć należy, że z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy, stanowiącego samoistną podstawę prawną do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury, wynika wymóg zasięgnięcia opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych zarówno przed powołaniem, jak i przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury.

Oceniając nadal zaskarżoną uchwałę w kontekście wcześniejszych uwag dotyczących uregulowania zawartego w art. 13 ust. 2 ustawy, a w szczególności zakresu podmiotowego i przedmiotowego pkt 3 tego przepisu, sprowadzającego się do określenia organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania, krytycznie należy ocenić również zapisy zawarte w § 13 Statutu, zamieszczone w punkcie VI, zatytułowanym "Przedstawicielstwo Galerii". Pomijając już błędne oznaczenie tego punktu, który następuje po punkcie IV, z pominięciem punktu V, stwierdzić trzeba, że zapis § 13 pkt 1 Statutu, dotyczący uprawnień dyrektora do samodzielnego dokonywania czynności prawnych w imieniu Galerii, a także zapisy § 13 pkt 3, dotyczące uprawnień do ustanawiania i odwoływania pełnomocników, jak i zakresu ich umocowania (§ 13 pkt 2) oraz określenie w § 13 pkt 4 wymogu pisemnej formy pełnomocnictwa, a nadto obowiązek ujawnienia pełnomocnictw w księdze rejestrowej Galerii (§ 13 pkt 5), wykraczają poza upoważnienie ustawowe i z tego względu istotnie naruszają prawo. Powołane przepisy ustawy wskazują wszak, że statut jednostki kultury winien określać jej podstawowe zasady ustrojowe; nie przewidują natomiast regulacji dotyczących tak szczegółowych kompetencji dyrektora. Zresztą zapisy zamieszczone w § 13 pkt 1 Statutu stanowią powtórzenie i modyfikację art. 17 ustawy, zawierającego, jak już wcześniej wywiedziono, zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury. Ponadto, ani przepis art. 13 ust. 2 ani inne przepisy ustawy nie obejmują kwestii dotyczących zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu samorządowej jednostki kultury, a także trybu udzielania pełnomocnictwa przez dyrektora. Z tego względu należy przyjąć, że ustawodawca nie upoważnił organizatora do regulowania tych zagadnień w statucie samorządowej jednostki kultury. Poza tym pełnomocnik z całą pewnością nie jest żadnym z organów instytucji kultury wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. nie jest ani organem zarządzającym ani doradczym. Z istoty pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik działa na podstawie umocowania i w jego granicach, stąd oświadczenie woli złożone przez pełnomocnika jest oświadczeniem jego własnej woli, uczynionym jednak w imieniu osoby reprezentowanej tak, że oświadczenie wywołuje skutki wprost w odniesieniu do osoby zainteresowanej, a nie w odniesieniu do osoby pełnomocnika. Odmienna sytuacja zachodzi w przypadku oświadczenia organu, które uważane jest za oświadczenie woli tej osoby prawnej, a taki status zgodnie z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy nabywa samorządowa instytucja kultury z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Działanie piastuna organu osoby prawnej uważane jest za działanie samej osoby prawnej. Ponadto organ wchodzi w skład struktury organizacyjnej osoby prawnej, podczas gdy pełnomocnik jest samodzielnym podmiotem niezależnym od osobowości prawnej. Z kolei obowiązek ujawnienia w prowadzonej przez organizatora księdze rejestrowej imion i nazwisk pełnomocników instytucji kultury uprawnionych do dokonywania czynności prawnych wraz z określeniem zakresu ich upoważnień wynika natomiast z § 2 pkt 2 lit d rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 4 ustawy. Z przedstawionych wyżej względów, w ocenie Sądu, zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, stąd na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.