Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. S. w S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. T.S. w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) z [...] lutego 2021 r. znak [...], którym wstrzymano S. T. budowę dwóch wiat na działce nr [...] w miejscowości G., gm. S., poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację robót budowlanych w terminie 30 dni oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 10 000zł.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podczas kontroli przeprowadzonej [...] listopada 2020 r. na stanowiącej tereny Lasów Państwowych działce nr [...] położonej w miejscowości G. gm. S. pracownicy PINB ustalili, że w południowo-wschodniej części działki przeprowadzono roboty ziemne (niwelacja terenu, wykonanie wałów ziemnych), a teren (łącznie z sąsiednią działką nr [...]) wykorzystywany jest przez S. jako strzelnica. Regulamin strzelnicy zatwierdził Wójt Gminy S. decyzją z [...] września 2017 r. Kontrolujący stwierdzili usytuowanie dwóch wiat konstrukcji drewnianej na osi strzeleckiej długości około 100 m. Wiaty posiadają wymiary 3,66x8,61m oraz 3,64x8,61 m, wysokość około 5 m; posadowione są na fundamencie punktowym betonowym (10 stóp fundamentowych na każdą wiatę); konstrukcję wiat stanowią drewniane słupy 12x12cm w ilości 10 sztuk; wiaty posiadają dwuspadowe, drewniane dachy pokryte blachodachówką; pod zadaszeniem wykonana jest podłoga z desek na legarach drewnianych. Odległość wiat od kulochwytu wynosi około 100 m. Ustalono, że obiekty wykonano w kwietniu 2020 r.

Na podstawie informacji ze Starostwa Powiatowego w S. PINB ustalił również, że S. pismem z [...] października 2019 r. dokonało zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na ustawieniu trzech altan o powierzchni zabudowy 34,5m2 każda, na działkach nr [...] i [...] położonych w G., gm. S.. Do zgłoszenia dołączono:

- umowę dzierżawy gruntów leśnych, zgodnie z którą wydzierżawiający Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. oddało S. Towarzystwu Strzeleckiemu w dzierżawę grunty leśne (sklasyfikowane jako Ls) o powierzchni 26 167 m2 wchodzące w skład działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym G. w celach rekreacyjno-sportowych;

- warunkową zgodę Nadleśnictwa P. z [...] lipca 2019 r. na budowę/posadowienie/zlokalizowanie/umieszczenie/modernizację obiektów budowlanych na dzierżawionej nieruchomości, tj. postawienie wiat na osiach strzeleckich 100 m i 300m, posadowienie wiaty socjalnej wraz z rusztem, modernizację ogrodzenia i bram wjazdowych na osiach 25m i 300m, posadowienie stołów do przestrzeliwania broni na osiach 100m i 300m. Zgoda Nadleśnictwa zawiera adnotację, iż prace należy wykonać zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, po uzyskaniu niezbędnych zgłoszeń lub pozwoleń, a zgoda traci ważność w przypadku sprzeciwu lub odmownej decyzji organu architektoniczno-budowlanego.

Z informacji uzyskanych przez PINB wynika również, że Starosta w nawiązaniu do zgłoszenia robót budowlanych w piśmie z 31 października 2019 r. poinformował inwestora o treści art. 29 ust. 1 pkt 2c w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (dalej: P.b.) wskazując, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót nie zwalnia z konieczności zachowania zgodności robót z przepisami odrębnymi.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy dwóch wiat na działce nr [...] w miejscowości G. gmina S..

Postępowanie zakończył wskazanym na wstępie postanowieniem z 24 lutego 2021 r. wstrzymującym roboty budowlane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5 P.b. oraz informującym o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

PINB ustalił, że działka nr [...], zgodnie z uchwałą nr XV/71/03 Rady Gminy S. z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr IV/21/2011 Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2011 r. stanowi tereny leśne, oznaczone na rysunku planu symbolem Ls. Przeznaczenie podstawowe terenu to funkcja produkcyjna gruntów leśnych, wraz z towarzyszącą infrastrukturą usługową, obejmującą: 1) tereny leśne przeznaczone do produkcji leśnej; 2) tereny leśne prawem chronione; 3) tereny leśne związane z gospodarką leśną, w tym: a) tereny zabudowane, b) urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, szkółki leśne, c) miejsca składowania drewna, d) drogi i urządzenia techniczne, e) urządzenia turystyczne, 4) tereny rolne zalesione. Przeznaczenie dopuszczalne to możliwość rekreacyjnego wykorzystania obszaru leśnego, przez lokalizację urządzeń turystycznych i udostępnienie go do penetracji, zgodnie z planem urządzenia lasu wykonanym na podstawie przepisów szczególnych dotyczących lasów. Działka nr [...] znajduje się także na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" ustalonego Uchwałą nr XlI/94/15 z dnia 22 czerwca 2015 r. Sejmiku Województwa P. (Dz. Urz. Woj. P., poz. 2122 ze zm.).

Zdaniem PINB, kontrolowane obiekty nie są związane z gospodarką leśną ani rekreacją. Wykorzystywane są jako zadaszone miejsca strzeleckie i nie mogą być zakwalifikowane jako altany o powierzchni do 35m2 zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b.). PINB dokonał wykładni pojęcia wiaty i altany odwołując się do definicji zawartych w Internetowym Słowniku Języka Polskiego (www.sjp.pwn.pl) oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Zakwalifikował sporne w sprawie obiekty jako wiaty czyli budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Zwrócił uwagę, że za altanę uznaje się powszechnie budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służący do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, a więc niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach, niezwiązany trwale z gruntem, przeznaczony do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem. Z kolei za wiatę uznaje się budowlę w postaci przekrycia (dachu, konstrukcji powłokowej) podpartego słupami, nadwieszonego z lekkimi ścianami lub bez nich, a więc lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach. Zdaniem PINB, wiata jest pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na której osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem. Stąd zasadniczym kryterium wyróżniającym wiatę jest brak jej zamknięcia ze wszystkich lub większości stron. Z kolei altanę stanowi samodzielny i wolnostojący budyneczek, w lekkiej zabudowie, posiadający ściany, często ażurowe, utożsamiany z domkiem letniskowym.

Wskazując na art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. "c" oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. PINB wyjaśnił, że żadna z kontrolowanych wiat nie przekracza wymiarów 35 m2, dlatego ich budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ale wymagała zgłoszenia. Tego jednak nie dokonano, bowiem inwestor zgłosił budowę trzech altan do celów szkoleniowych i edukacyjnych, natomiast nie legitymuje się zgłoszeniem wiat.

Końcowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że budowa dwóch wiat na działce nr [...] narusza przepisy o planowaniu przestrzennym oraz wymóg uzyskania zgłoszenia, co stanowi samowolę budowlaną podlegającą legalizacji. Jest ona możliwa przy zastosowaniu przepisów art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 48a i art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. "a" P.b., które to przepisy zastosowano.

Zażalenie od postanowienia PINB z [...] lutego 2021 r. złożyło S.. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.:

- art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 5 P.b. przez wstrzymanie budowy dwóch wiat, podczas gdy obiekty te stanowią altany niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nadto organ nie wyjaśnił konkretnie, w oparciu o jakie cechy i jakie dowody uznał sporne obiekty za wiaty;

- art. 7 K.p.a. przez niewyjaśnienie charakteru i rodzaju spornych obiektów oraz dowolne przyjęcie, że są one wiatami;

- art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania i całkowite pominięcie, że Starosta S. w piśmie z [...] października 2019 r. znak [...], po zapoznaniu się ze zgłoszeniem i załącznikami (w tym dokumentacją graficzną), jednoznacznie wskazał że budowa altan nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, tym samym nie kwestionował charakteru obiektów jako altan.

Wniósł o zażądanie od Starosty S. dokumentacji zgromadzonej w sprawie ze zgłoszenia i przeprowadzenie z niej dowodu na okoliczność niekwestionowania przez Starostę charakteru obiektów jako altan i braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Uzasadniając zarzuty wskazał, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem budowa obiektów nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast kwalifikacja przeprowadzona przez organ jest zbyt ogólna i nie podważa charakteru obiektów jako altan. Żalący podkreślił, że do zgłoszenia z [...] października 2019 r. dołączono szkice i rysunki, a organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. PWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. "c" P.b. i wyprowadził, że sporne obiekty stanowią wiaty, które w dacie ich budowy oraz obecnie wymagały dokonania zgłoszenia, czego nie dopełniono. Dlatego zastosowano art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. i wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz poinformowano o możliwości zgłoszenia wniosku o legalizację.

PWINB wyjaśnił, że w ustawie P.b. nie występuje legalna definicja wiaty czy altany, jednakże na rozróżnienie tych obiektów wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaakceptował w całości ocenę prawną organu pierwszej instancji odnośnie kwalifikacji spornych obiektów jako wiat. Wyjaśnił, że posiadają one typową dla wiat formę zadaszenia opartego na słupach i nie posiadają ścian, podczas gdy altany stanowią architekturę ogrodową. Sporne obiekty nie znajdują się w ogrodzie, nie służą też jak altany do odpoczynku lecz pełnią funkcję użytkową - służą jako zadaszenie stanowisk strzeleckich.

Odnośnie niewniesienia przez Starostę sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych PWINB wskazał, że w zgłoszeniu obiekty wskazano jako altany, dlatego Starosta wystosował do zgłaszającego pismo z [...] października 2019 r. Treść tego pisma nie wpływa na prawidłowość kwalifikacji prawnej obiektów dokonanej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym.

Skargę na rozstrzygnięcie PWINB złożyło do sądu administracyjnego S., które zarzuciło naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.:

1) art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis ten dotyczy wstrzymania budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę, podczas gdy PWINB zarzucił wybudowanie wiatry bez zgłoszenia (a nie – bez pozwolenia na budowę);

2) art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. przez zaniechanie analizy przepisów P.b., które zwalniają altany z obowiązku zgłoszenia budowy;

3) art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez uznanie za prawidłowe wstrzymania budowy dwóch wiat, podczas gdy obiekty stanowią altany, których budowa nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia, przy czym powołane przez PINB cechy altan (położenie w ogrodzie i przeznaczenie do odpoczynku) albo zostały przez PWINB podane w sposób dowolny (z niczego nie wynika, że altana nie może znajdować się poza ogrodem), albo są w niniejszej sprawie spełnione (obiekty służą rekreacji, czyli jednej z form odpoczynku);

4) art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania i nieuwzględnienie, że Starosta S. w piśmie z [...] października 2019 r., po zapoznaniu się ze złożonym zawiadomieniem i załącznikami, w tym dokumentacją graficzną, jednoznacznie wskazał, że budowa altan nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a więc nie kwestionował kwalifikacji obiektów jako altan;

5) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez niedniesienie się do wniosku dowodowego o zażądanie od Starosty S. dokumentacji ze sprawy zgłoszenia robót budowlanych i przeprowadzenie z niej dowodu na okoliczność wskazaną w punkcie 4 skargi.

Zdaniem skarżącego, w sprawie występują dwie istotne kwestie: kwalifikacja obiektów jako altan bądź wiat oraz to, jakie znaczenie w sprawie ma stanowisko Starosty S., który nie podważył charakteru obiektów jako altan. Także, w ocenie strony, organ nie mógł zastosować przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., bowiem dotyczy on obiektów wymagających pozwolenia na budowę, a takiego sporne obiekty nie wymagały. PWINB nie dokonał również analizy przepisów P.b. oraz nie wiadomo, czy zastosowano przepisy z chwili rozpoczęcia budowy, czy z chwili wydania decyzji. Obecnie spornych obiektów dotyczy przepis art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b. zwalniający z obowiązku uzyskania zgód formalnoprawnych, zaś w czasie budowy przedmiotowe zwolnienie wynikało z art. 29 ust. 1 pkt 2d w związku z art. 30 ust. 1 P.b. Przepisy te nie były przedmiotem analizy organów, a w szczególności PWINB skupił się na przepisie dotyczącym wiat, a pominął przepis dotyczący altan. Tymczasem brak legalnej definicji altany i wiaty rodzi szereg problemów interpretacyjnych. Zastosowane przez organ kryterium, zgodnie z którym altana znajduje się w ogrodzie, może mieć znaczenie wyłącznie pomocnicze i winno być stosowane z dużą ostrożnością. W przypadku altan działkowych ustawodawca jednoznacznie wskazał, że chodzi o obiekty na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym. Skoro więc w przypadku innych altan brak jest w przepisach kryterium położenia, to nie można altan ograniczać tylko do obiektów położonych w ogrodach. Z kolei zastosowanie kryterium przeznaczenia altany do odpoczynku również wymaga ostrożności, bowiem używanie altany do ochrony osób lub przedmiotów przed deszczem nie powoduje, że dany obiekt już nie jest altaną. Sporne w sprawie obiekty służą celom rekreacyjnym (aktywnemu wypoczynkowi na świeżym powietrzu), a nadto każdy obiekt, przynajmniej w jakimś stopniu, pełni funkcję użytkową. Skarżący podkreślił, że do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych załączył dokumentację graficzną, zatem Starosta S. miał możliwość zapoznania się z cechami planowanych obiektów i obowiązek prawidłowej ich kwalifikacji, co też uczynił. Nie ma przy tym znaczenia sposób określenia obiektów przez inwestora. PWINB nie przeprowadził też dowodu z dokumentów sprawy zgłoszeniowej, a nadto nie wynika z zaskarżonego postanowienia, czy wniosek dowodowy został rozpoznany. Nie do zaakceptowania jest również sytuacja, w której skarżący działając w zaufaniu do stanowiska jednego organu administracji, spotkał się z negatywnymi konsekwencjami ze strony innego organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu. Mimo prawidłowej kwalifikacji spornych obiektów przez organy nadzoru budowlanego jako wiat, zastosowano procedurę oceny ich legalności jak dla obiektów wybudowanych samowolnie (bez uzyskania wymaganych formalnoprawnych zgód), w sytuacji gdy wszechstronna analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje, że bez dodatkowych czynności wyjaśniających przyjęcie tego kierunku orzekania jest nieuzasadnione, a może być wadliwe.

Zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego obydwu instancji, że obiekty budowlane wykonane w kwietniu 2020 r. na działce nr [...] w miejscowości G. gmina S. odpowiadają pojęciu wiaty. W ocenie sądu, a wbrew stanowisku skarżącego, kwalifikacja dokonana przez organy jest oparta na analizie charakterystycznych cech spornych w sprawie obiektów, które to cechy zestawiono ze sposobem rozumienia pojęcia altany i wiaty w języku codziennym oraz w orzecznictwie sądowym. Skoro bowiem ani pojęcia wiaty, ani pojęcia altany nie zdefiniowano w szeroko rozumianym prawie budowlanym (co nie było sporne), to dla wyznaczenia zakresu tych pojęć koniecznym było sięgnięcie do ich rozumienia potocznego (definicji przyjętej w języku codziennym) oraz prawniczego, przy uwzględnieniu formy, funkcji oraz gabarytów podlegających kwalifikacji obiektów.

I tak, jak trafnie wskazały organy, za altanę uznaje się powszechnie budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służący do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, a więc niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach, niezwiązany trwale z gruntem, przeznaczony do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem. Dostępne słowniki definiują altanę jako niewielką budowlę ogrodową, zwykle drewnianą, o ażurowych ścianach, często ozdobną, mającą za zadanie zapewnić miejsce spotkań i odpoczynku, a także lekki, przewiewny budynek w ogrodach, obsadzony zwykle roślinami pnącymi, osłaniający przed deszczem i słońcem (np. Internetowy Słownik Języka Polskiego na stronie www.sjp.pwn.pl, a także definicja ze strony wikipedia.pl oraz w orzecznictwie zamiast wielu vide IV SA/Wa 392/19, II OSK 1875/12, II OSK 2428/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei wiatę definiuje się jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., co wyklucza uznanie jej za obiekt małej architektury. Jej podstawowymi cechami są posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie na słupach (tak np. w wyroku w sprawie II OSK 1481/14). Słupy stanowią podstawowy element konstrukcyjny wiążący tę budowlę trwale z gruntem i mocujący dach. Wiata pozbawiona jest też większości lub wszystkich przegród budowlanych zewnętrznych. Od altany odróżnia wiatę przede wszystkim jej konstrukcja i wygląd, bowiem wiata stanowi jedynie dach wsparty na słupach. Nie można jej przypisać cech budynku, dlatego traktuje się ją jako budowlę.

Nie ulega wątpliwości, i w tym zakresie pełnomocnik skarżącego trafnie wskazuje, że zarówno wiata jak i altana mogą chronić przed czynnikami atmosferycznymi, obie mogą być posadowione w ogrodzie, obie też mogą być miejscem odpoczynku i rekreacji (np. wiata na ognisko). Wiatę od altany nie tyle więc odróżnia pełniona funkcja (choć także), co konstrukcja obiektu. Altanę stanowi zazwyczaj samodzielny i wolnostojący, niewielki budyneczek (utożsamiany z domkiem letniskowym), w lekkiej zabudowie, posiadający ściany (pełne lub sięgające do pewnej wysokości), często ażurowe. Natomiast cech budynku nie sposób przypisywać wiacie, zwłaszcza z powodu braku wydzielenia z przestrzeni ścianami (przegrodami). Innymi słowy, wiacie jest bliżej do budowli, altanie jest bliżej do budynku.

W ocenie sądu, wyżej wskazanym cechom wiaty odpowiadają cechy obiektów, co do których legalności wydano zaskarżone postanowienia. W szczególności potwierdza ten wniosek dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu kontroli z [...] listopada 2020 r. Widoczne są na niej konstrukcje posiadające fundamenty z bloczków betonowych, drewnianą podłogę na legarach, dach wsparty na słupach stanowiących główny element konstrukcyjny budowli. Brak jest jakichkolwiek przegród zewnętrznych charakterystycznych dla budynku, a jednocześnie nie jest to konstrukcja przypominająca altanę bądź domek letniskowy w potocznym, wyżej wskazanym rozumieniu. Dlatego, zdaniem sądu, nie może być wątpliwości, że – ze względu na konstrukcję obiektów - mamy do czynienia z wiatami a nie z altanami. Konsekwentne stanowisko w tym względzie prezentowane przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji było spójne, znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy, nie pominięto w nim żadnej cechy spornych obiektów mogącej tę kwalifikację podawać w wątpliwość. Dlatego za nieuzasadnione sąd uznaje zarzuty skargi odnośnie błędnej kwalifikacji spornych obiektów jako budowli stanowiących wiaty a nie altany. Niezasadnym okazał się więc również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczący powyższych kwestii.

Trafny natomiast okazał się zarzut skargi dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz nieprzywiązania należytej uwagi do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z [...] października 2019 r.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że o tym, czy wykonanie obiektu budowlanego wymaga określonej formalnoprawnej zgody (pozwolenia na budowę, zgłoszenia) decydują przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia, ewentualnie przepisy z daty wykonania obiektu, jeśli podlega on późniejszej ocenie legalności w postępowaniu legalizacyjnym bądź naprawczym, gdyż został zrealizowany bez jakiejkolwiek (choćby milczącej) zgody właściwego organu. Natomiast postępowanie naprawcze bądź legalizacyjne toczyć się powinno w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Tych zasad organy w sprawie niniejszej nie zastosowały w całości. Powołały obecnie obowiązujące przepisy art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. "c" i ust. 2 pkt 2 P.b. dotyczące uzyskiwania zgody formalnoprawnej na realizację wiaty do 35m2, podczas gdy nie obowiązywały one w dacie realizacji spornych obiektów ani wcześniej.

Nie może też ujść uwadze, że skarżący dokonał zgłoszenia [...] października 2019 r. Scharakteryzował w nim zamierzone przedsięwzięcie jako budowę trzech identycznych altan o powierzchni 34,5 m2 i wymiarach zewnętrznych: długość 8 m, szerokość 4m, wysokości 4,7m, fundament – brak, ściany zewnętrzne – brak, więźba dachowa drewniana, pokrycie dachowe – blacha. Do zgłoszenia dołączył m.in. pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z [...] lipca 2019 r. o wyrażeniu zgody na posadowienie wiat (nie altan) na osiach strzeleckich 100m i 300m oraz wiaty socjalnej wraz z rusztem, a także dołączył załącznik graficzny zatytułowany "Projekt altany do celów szkoleniowych" (k. 20 i 27 akt PINB).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według brzmienia tych przepisów obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia, Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), nie wymagała pozwolenia na budowę, ale wymagała dokonania zgłoszenia, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Identyczne brzmienie tych przepisów obowiązywało w dacie budowy obiektów, tj. w kwietniu 2020 r. Stosownie też do treści art. 30 ust. 2 P.b. w brzmieniu na datę zgłoszenia, należało w nim określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należało dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dokumentów z procedury zgłoszeniowej organy nadzoru budowlanego w ogóle nie przeanalizowały i w tym zakresie zarzuty skargi zasługują na pełne uwzględnienie. Tymczasem, w ocenie sądu, mają one istotne znaczenie w sprawie. Opis obiektów w zgłoszeniu (wymiary poszczególnych elementów, konstrukcja, powierzchnia każdego z nich) w zestawieniu z załącznikiem graficznym ("Projektem") wskazują, że mimo określenia przez zgłaszającego, iż zamierza zrealizować altany, faktycznie zgłosił zamiar realizacji wiat. Tak też zresztą odczytał ten zamiar Nadleśniczy udzielając warunkowej zgody na realizację – jak wskazał wyraźnie - wiat a nie altan. Zdaniem sądu, przesądzające znaczenie dla wskazania jakie obiekty zgłoszono ma nie to, jak je nazwano, ale czym one w istocie są według opisu konstrukcji i "Projektu". Konstrukcja zgłoszonych obiektów, uwidoczniona w sposób czytelny na rysunku "Projektu", jednoznacznie wskazuje na zamiar realizacji obiektów odpowiadających wyżej powołanej definicji wiaty a nie altany. Zgłoszono bowiem obiekty bez przegród zewnętrznych, z dachem posadowionym na słupach konstrukcyjnych a nie lekkie konstrukcje przypominające domek letniskowy.

Nie ma przesądzającego znaczenia dla kwalifikacji obiektów pismo Starosty S. z [...] października 2020 r. traktujące o altanach i braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na ich wykonanie. W przypadku dokonania zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej - a w takiej roli występował Starosta S. - jest uprawniony do działania w sposób przewidziany przepisami prawa, tj. na datę dokonania zgłoszenia mógł wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu (art. 29 ust. 5aa P.b.), nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (art. 29 ust. 5c P.b.), wnieść sprzeciw (art. 29 ust. 6 P.b.). Żadna z tych czynności nie miała miejsca, co przy formalnym dokonaniu zgłoszenia oznaczało "milczącą zgodę" organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem (wedle ich opisu, charakterystyki i załączonego "Projektu").

Powyższym okolicznościom organy nadzoru budowlanego nie poświęciły należytej uwagi. Tymczasem należało porównać obiekty objęte niniejszym postępowaniem do obiektów zgłoszonych [...] października 2019 r. (stanowiących, zdaniem sądu, wiaty a nie altany) i ocenić czy mamy do czynienia z tymi samymi obiektami pod względem ilości, wielkości, konstrukcji, techniki wykonania oraz miejsca posadowienia. Miałoby to znaczenie dla oceny, czy sporne wiaty wykonano bez wymaganego zgłoszenia. Zdaniem sądu, tożsamość tych obiektów nie jest oczywista i wymaga dodatkowych wyjaśnień. Zgłoszono trzy odrębne obiekty, na zdjęciach zaś są widoczne dwie wiaty bądź wiata, gdyż konstrukcja - przynajmniej wizualnie (ze względu na sposób wykonania zadaszenia) - sprawia wrażenie jednej całości (jako obiekt budowlany osłonięty jednym dachem z podzieloną podłogą). Niezbędna jest więc ocena, czy stanowi ona faktycznie dwa odrębne obiekty budowlane (wiaty) każdy o wielkości do 35 m2, zgłoszone [...] października 2019 r. (co ma znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. z daty zgłoszenia), czy też stanowi jeden obiekt przekraczający tę wielkość i wymagający pozwolenia na budowę.

Sąd zauważa, że uznanie spornych obiektów (zadaszonej konstrukcji) jako objętych zgłoszeniem z [...] października 2019 r. wykluczałoby możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b. (według Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r.), zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego dotyczy sytuacji braku wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 1 pkt 1) bądź braku wymaganego zgłoszenia lub zgłoszenia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Z uzasadnień organów obydwu instancji wynika, że ustaliły brak zgłoszenia, a więc przypadek z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. (PWINB błędnie wskazał w rozstrzygnięciu punkt 1 tego przepisu), jednak nie odniosły się do treści i skutków prawnych zgłoszenia z [...] października 2019 r. W efekcie nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone, czy wykonano roboty objęte zgłoszeniem i zgodnie z nim, czy wykonano je na podstawie zgłoszenia ale z naruszeniem jego warunków czy może zgodnie ze zgłoszeniem ale z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Przypadki te nie są objęte zakresem art. 48 P.b. ale zakresem regulacji art. 50-51 P.b. o postępowaniu naprawczym. Przypadek prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem jego warunków reguluje art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., a prowadzenie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia ale w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa - art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.

Zwłaszcza odnośnie regulacji art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. sąd zwraca uwagę, że w wydanych postanowieniach organy wyraziły ocenę o braku zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego powołując się na § 52 ust. 3 uchwały nr XV/71/03 Rady Gminy w S. z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr IV/21/2011 Rady Gminy S. z dnia 28 lutego 2011 r. W orzecznictwie i literaturze wskazuje się, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do tych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast stanowi podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót odnośnie których dokonano zgłoszenia. W przypadku korzystania przez inwestora z uproszczonej procedury polegającej na dokonaniu zgłoszenia nie uzyskuje on bowiem rozstrzygnięcia w postaci decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie korzysta z domniemania legalności inwestycji objętej zgłoszeniem, lecz ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych niezgodnych z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami prawa miejscowego. Dokonanie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego niezgodnie z obowiązującymi przepisami i niewniesienie sprzeciwu nie czyni inwestycji legalną i nie pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości podjęcia postępowania naprawczego. Wręcz przeciwnie, taka sytuacja zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do rozważenia przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 P.b. (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1564/16).

Reasumując, wydane postanowienia są przedwczesne. Nie zostały oparte na wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym, co stanowi o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażającej się w obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Faktycznie nie odniesiono się do zgłoszonego w zażaleniu wniosku dowodowego, a wypowiedź PIWNB na ten temat jest zdecydowanie niewystarczająca, przez co narusza zasady z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, uznania okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów).

Jak wyżej wskazano, w szczególności budzi wątpliwości zastosowanie przepisu art. 48 P.b. w sytuacji braku oceny skutków zgłoszenia robót budowalnych dokonanego przez skarżącego [...] października 2019 r., co – jak wyżej sąd wywiódł – nie wyklucza możliwości zastosowania trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, bowiem tryb naprawczy jest innym trybem niż legalizacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 P.b., a nadto nie wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej w przypadku ustalenia, że inwestycja będzie mogła dalej funkcjonować lub będzie mogła zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem rozważań w tym zakresie zupełnie w sprawie zabrakło, przy jednoczesnym zdecydowanie przedwczesnym przyjęciu, że zachodzi przypadek samowoli budowlanej z art. 48 P.b. Organ więc ponownie rozważy zgodność inwestycji z prawem, z tym że już w procedurze prawidłowo wybranej i uzasadnionej, której wyboru dokona po wyjaśnieniu wątpliwości w niniejszym uzasadnieniu wskazanych. Jeśli wystąpi taka konieczność, co oceni organ we własnym zakresie, zwróci się do organu planistycznego o dokonanie wykładni autentycznej obowiązujących rozwiązań planu miejscowego w zakresie rozumienia użytych w nim sformułowań o funkcji rekreacyjnej terenu leśnego na działce nr [...], co może przyczynić się do właściwej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W skład kosztów wliczono następujące kwoty: 100 zł - wpis od skargi, 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie, na które przysługuje zażalenie.