Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skarg B.S i Z.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 123 § 1 kpa, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych wykonywanych przy samowolnej budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. gmina O. oraz nałożył na E. R. i Z.R. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2020 roku: czterech egzemplarzy projektu budowlanego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy O. o zgodności zrealizowanej budowy obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ponieważ w trakcie obecnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego żadna ze stron nie wniosła nowych dowodów, wydając niniejszą decyzję oparł się jedynie na wnikliwej analizie dotychczas zebranego materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy podzielił w całości argumenty zawarte zarówno w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jak i wyroku WSA w Kielcach z 23 listopada 2017 r. i uznał, że sporny budynek mieszkalny został wybudowany po 1994 r. a więc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu, ponad wszelką wątpliwość zostało ustalone, że budynek ten został wybudowany samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Co prawda zebrany materiał dowodowy w tym zeznania świadków nie pozwalają w sposób jednoznaczny wskazać daty rozpoczęcia budowy obiektu mieszkalnego, to jednak żaden z nich nie określił dokładnie kiedy budowa miała miejsce. Zeznania, że budynek mieszkalny "powstał około 20 lat temu", "nie istniał w 2000r.", jak również "powstał wiele lat temu" wskazują, że obiekt powstał po roku 2000.

Dodatkowo organ I instancji podkreślił, że uwzględniając zdjęcie lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonane 30 czerwca 1997 r. należy stwierdzić, że na działce nr ewid. [...] nie istniał jeszcze budynek w kształcie litery "L". Tym samym budowa tego budynku nie mogła się zakończyć przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Należało również zwrócić uwagę na spostrzeżenie organu II instancji, że ścianę północną na wysokości pierwszej kondygnacji stanowi w części mur będący przedmiotem muru oporowego usytuowanego na przedłużeniu tej ściany, co może sugerować że obiekt powstał po 2003 r., czyli po dokonanej przez tutejszy Inspektorat 3 września 2003 r. kontroli.

W ocenie organu I instancji odrębnym zagadnieniem pozostają również zapisy wynikające z aktu notarialnego będącego warunkową umowę kupna - sprzedaży rep. "[...]", stanowiące, że w momencie sprzedaży na działce nr ewid. [...] znajdował się murowany budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 48m2 przeznaczony do generalnego remontu oraz drugi budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 29m2 przeznaczony do rozbiórki. Posiłkując się zeznaniami świadków oraz zdjęciami lotniczymi organ ustalił, że budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej został rozebrany, co znajduje potwierdzenie między innymi w zeznaniach świadków – A. C. i M. L., natomiast drugi z wymienionych w akcie budynków to budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej, który obecnie nie jest użytkowany.

Reasumując, mając na uwadze argumentację oraz zalecenia zawarte w decyzji organu II instancji jak również w wyrokach WSA w Kielcach z 23 listopada 2017 r. i z 15 marca 2019 r., poparte dodatkową analizą zgromadzonego materiału dowodowego, organ uznał, że omawiany budynek mieszkalny powstał po 2003 r., a więc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane w sposób samowolny, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażaleń B.S. oraz Z. R. , na powyższe postanowienie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na działce nr ewid. [...] w M. znajduje się będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek mieszkalny w kształcie litery "L" o wymiarach ok. 6,95m x 9,25m, a także nieużytkowany budynek mieszkalny o wym. 5,40m x 10,10m wraz z przyległym od strony południowo-zachodniej podestem schodowym oraz budynek garażowo-gospodarczy wraz z przyległą od strony południowo-zachodniej do niego wiatą.

14 października 2014 r. przedstawiciele organ I instancji dokonali oględzin na działce nr ewid. [...], której właścicielem od 2010 r. jest Z. R. , podczas których ustalono, że przy granicy północno-wschodniej zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym w kształcie litery "L", posiada ściany murowane, dach o konstrukcji drewnianej, wielospadowy, kryty blachą trapezową. Obecny w trakcie oględzin Z. R. nie przedstawił żadnych dokumentów związanych z budową budynku mieszkalnego. Oświadczył, że przy budynku tym dokonywał jedynie bieżących remontów.

Ponadto z akt sprawy wynika, że na terenie nieruchomości nr ewid. [...], zostały przeprowadzone 3 września 2003 r. oględziny, które wykazały budowę ogrodzenia w granicach działki na cokole murowanym stanowiącym równocześnie mur oporowy podtrzymujący osuwającą się skarpę - granicę działek.

Przesłuchana w charakterze świadka T.D.(poprzednia właścicielka działki nr ewid. [...]) wskazała, że stan istniejącej zabudowy na działce nr [...] w pełni pokrywa się z zabudową przedstawioną na mapie sytuacyjno-wysokościowej, którą załączono do akt sprawy, a zabudowa działki w obecnym stanie i gabarytach istniała od kiedy pamięta.

W dniu 10 lutego 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której Z. R. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz potwierdził oświadczenie T.D.. Z oświadczeniem tym nie zgodziła się natomiast B.S. podnosząc, że dowodami świadczącymi o odmiennym stanie faktycznym są: wypis z kartoteki budynków wydany 26 listopada 2014 r., wypis z rejestru gruntów z 26 listopada 2014 r. i wyrys z mapy ewidencyjnej z 26 listopada 2014 r. Podała, że na działce nr [...] w miejscu lokalizacji budynku mieszkalnego wybudowanego przez Z. R. nigdy nie stał żaden budynek mieszkalny, który wymagałby remontów. Dom ten był budowany od podstaw od 2000 r. do 2014 r. Budowa ta została rozpoczęta przez Z.R. zanim został właścicielem działki nr [...].

Wezwana w charakterze świadka A.C. 19 lutego 2015 r. oświadczyła, że pamięta dom mieszkalny dziadków obecnego właściciela, który to budynek mieszkalny posiadał konstrukcję drewnianą i skierowany był szczytem w kierunku drogi. Obecnie budynek ten nie istnieje, został rozebrany kilka lat temu dokładnie nie potrafi określić kiedy, natomiast wskazała, że budynek mieszkalny Pana R. był budowany etapami przez okres kilkunastu lat, a w jego miejscu rosły drzewa wzdłuż granicy działki.

31 marca 2015 r. B.S. przedłożyła kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej zaewidencjonowanej pod numerem [...] z 31 marca 2015 r., na której budynek oznaczony jest symbolem "b" (obiekt w budowie), a na mapie wydanej w 26 września 2014 r. będącej w aktach sprawcy - budynek oznaczono symbolem "m" (budynek mieszkalny). Z korespondencji przeprowadzonej z Powiatowym Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. wynika, że różnice te są skutkiem bieżącej aktualizacji map związanej z dokumentacjami składanymi przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego. Obecnie (pismo z 27 kwietnia 2015 r.) na działce nr [...] budynek, o którym mowa w piśmie, oznaczony jest symbolem "m". Kopia mapy wydanej 31 marca 2015 r. jest kopią mapy sporządzonej w 2007 r. przy aktualizacji mapy sytuacyjno-wysokościowej i jednostka wykonawstwa geodezyjnego w tym czasie uznała, że budynek powinien być oznaczony symbolem "b".

Po zgromadzeniu powyższych materiałów organ I instancji decyzją z [...], umorzył wszczęte postępowanie administracyjne. Decyzja ta została uchylona rozstrzygnięciem WINB w K. z [...]. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził 11 sierpnia 2015 r. dodatkowe oględziny spornego obiektu, podczas których ustalono, że posiada on zaawansowane ogniska korozji metalu, a elementy więźby dachowej oraz podprzybitki wykazują zużycie materiałowe.

Ponownie przeprowadzone rozprawy administracyjne z udziałem stron i ich świadków na podstawie oświadczeń złożonych przez M.Z.C., Z.K., A.C. wskazywały, że budynek w kształcie litery "L" został wykonany nie wcześniej niż w 2000 r., a w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego Pana R. teren był niezabudowany. Natomiast budynek drewniany był zlokalizowany w poprzek działki w pobliżu drogi. Dom w którym mieszkali rodzice Z.K. uległ w części spaleniu, co potwierdza akt notarialny zakupu nieruchomości od Pani D. Z aktu tego wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny drewniany, w którym mieszkali rodzice świadka Z.K. i dziadkowie Z.R. . O fakcie, że budynek mieszkalny istniał już w 1990 r. poświadczyła D. W.

Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta i Gminy O. brak jest wydanych w latach 70-tych i 80-tych pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...].

Postanowieniem z [...] PINB w O. nałożył na E. i Z.R. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z [...]. Z kolei WSA w Kielcach wyrokiem z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 333/16 oddalił skargę na to postanowienie.

Stosując się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu powyższego wyroku, organ I instancji dokonał 21 października 2016 r. oględzin i stwierdził, że sporny obiekt znajduje się w należytym stanie technicznym, został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz wiedzy technicznej. Elementy konstrukcyjne fundamentów, ścian i stropów oraz więźby dachowej nie wykazują uszkodzeń, które mogłyby rzutować na naruszenie statyki obiektu oraz bezpieczeństwo jego użytkowania. Podczas oględzin organ I instancji także zauważył, że powierzchnia zabudowy zasadniczej części obiektu jest zgodna z powierzchnią zabudowy wykazaną w akcie notarialnym z 24 maja 2010 r. określoną na 48m2 (powierzchnia nie obejmuje ganku o wym. 2,80m x 1,70m).

W trakcie trwającego postępowania organ I instancji przesłuchał J.W. - emerytowanego pracownika PINB w O., który oświadczył, że przeprowadzone z jego udziałem oględziny we wrześniu 2003 r. dotyczyły budowy muru oporowego przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Nie stwierdzono wówczas budowy budynku mieszkalnego. Wskazał również, że budynek mieszkalny okazany mu na mapie według stanu na 1 stycznia 1987 r. oraz okazany mu na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy istniał już wówczas, a w trakcie oględzin poza budową muru oporowego nie prowadzono żadnych innych robót budowlanych, w tym przy budowie budynku mieszkalnego. Świadek nie był w stanie określić odległości budowanego muru od granicy.

Po analizie zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że sporny budynek został wybudowany i użytkowany przed 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i [...] wydał decyzję, nakazującą wykonać roboty budowlane w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] do stanu zgodnego z przepisami .

W wyniku przeprowadzenia przez PINB w O. dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ustalono, że stan prawny własności działki nr ewid. [...], jest nieuregulowany. Uzupełniono też akta sprawy o fotograficzne zdjęcia lotnicze Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej terenu w obrębie działki nr ewid. [...], datowane na 22 czerwca 1983 r. i 3 marca1997 r.

Organ odwoławczy decyzją z [...] zreformował powyższą decyzję organu I instancji i nakazał E. i Z. R. wykonanie w terminie do 1 października 2017 r. robót budowlanych, w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu decyzji wskazał jednak, że "w ocenie tut. organu budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 48m2 to drugi murowany budynek mieszkalny, który również, oprócz przedmiotowego budynku znajduje się na przedmiotowej działce''.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 471/17, uchylił decyzję organów obu instancji uznając, że ustalenia poczynione przez organy zostały dokonane z naruszeniem art. 80 kpa.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB w O. przesłuchał świadka T. D., która zeznała, że w chwili sprzedaży istniały na działce dwa budynki mieszkalne, które zostały opisane w akcie notarialnym, jednak z uwagi, że nie zamieszkuje tam od kilkunastu lat, nie umie określić, czy od chwili sporządzenia aktu notarialnego zmieniła się zabudowa na tej działce.

W trakcie prowadzonego postępowania B.S. oświadczyła, że jest użytkownikiem działki nr ewid. [...] i opłaca podatek rolny od tej nieruchomości. Ponadto, PINB w O. w 10 lipca 2018 r. ponownie przeprowadził kontrolę zabudowy działki nr ewid. [...]. Natomiast 9 sierpnia 2018 r. w charakterze świadka ponownie został przesłuchany J. W., który potwierdził w pełni zeznania udzielone 18 listopada 2016 r., wskazując, że w czasie oględzin z 3 września 2003 r. nie stwierdzono budowy budynku mieszkalnego, natomiast stwierdzono budowę muru oporowego, który mógłby być fundamentem pod budynek.

Decyzją z [...] PINB w O. nakazał inwestorom w terminie do 31 maja 2019 r. dokonać obcięcia połaci dachowych od strony północno-wschodniej obiektu, wystających poza lico ściany oddzielenia przeciwpożarowego wraz z zakończeniem połaci dachowej obróbką blacharską w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. W trybie odwoławczym organ II instancji decyzją z [...]. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z kolei WSA w Kielcach wyrokiem z 15 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Ke 169/19 oddalił sprzeciwy.

Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał postanowienie, które stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji powstania spornego budynku mieszkalnego pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że jego budowa w świetle art. 29 tej ustawy nie jest wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Inspektor Wojewódzki zauważył, że organ I instancji, stosując się do zaleceń zawartych w decyzji z [...]. oraz wyroku WSA w Kielcach z 23 listopada 2017 r., podzielił zdanie, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że sporny budynek mieszkalny powstał pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podniósł, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...], w którym szczegółowo przedstawił argumenty przemawiające za zastosowaniem obecnych przepisów ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że akta niniejszej sprawy były poddane ocenie WSA w Kielcach, który w prawomocnym wyroku z 23 listopada 2017 roku sygn. akt II SA/Ke 471/17 stwierdził, że ,,Ze znajdującego się w aktach "szkicu powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego na działce [...]" dołączonego do protokołu oględzin przeprowadzonych 18 marca 2016 r. wynika, że powierzchnia zabudowy domu w kształcie litery L, a więc będącego przedmiotem tego postępowania, wynosi w poziomie fundamentów 55,9 m2. Nawet jeśli powierzchnia ta obejmuje także ganek (którego powierzchnia została ołówkiem określona na 4,76m2 i odnośnie którego organ odwoławczy wskazał, że toczyło się postępowanie zakończone umorzeniem z uwagi na rozbiórkę ganku), to i tak pozostaje powierzchnia zabudowy przekraczająca 50 m2. Jeśli więc na działce nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne: jeden o pow. 48 m2 i drugi o powierzchni ponad 50 m2, to niewątpliwie w świetle zgodnych oświadczeń stron umowy warunkowej sprzedaży zawartej w 2010 r., że działka zabudowana jest tylko dwoma budynkami mieszkalnymi o pow. 48 m2 i 29 m2, ustalenia organów, że budowa przedmiotowego domu mieszkalnego została zakończona przed 1995 r. nie mogą być uznane za prawidłowe". Ponadto Sąd stwierdził, że "Albo bowiem po 2010 r. został rozbudowany budynek o powierzchni 29 m2 (zauważyć należy, że takiej rozbudowy nie można zakwalifikować tylko jako remontu lub modernizacji, do których to robót przyznaje się Z. R. ) albo też, jak twierdzi skarżąca, po tej dacie została zakończona budowa domu w miejscu, w którym wcześniej żaden dom mieszkalny nie istniał, natomiast dom parterowy drewniany został rozebrany kilka lal ternu ".

Kończąc Inspektor Wojewódzki podniósł, że kwestia, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną dokonaną pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane została już prawomocnie przesądzona przez WSA w Kielcach, zaś organy rozpatrując sprawę ponownie winny zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku orzeczonego w tej sprawie.

Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli Z. R. i B S.. Postanowieniem z [...]. powyższe skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Z. R. w swojej skardze, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że budynek mieszkalny powstał po 2003 r., czyli pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak też art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia;

3. Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że żaden z organów nie jest w stanie podać przybliżonej daty - nawet konkretnego roku rozpoczęcia ani zakończenia budowy. Dodał, że w toku kilkuletniego postępowania stanowisko organu I instancji w zakresie daty ulegało znaczącym zmianom, mimo istnienia wciąż takich samych dowodów.

Skarżący zaznaczył, że organ posiłkuje się wyłącznie zeznaniami świadków A. C. i M. L., a przecież A.C. w swoich zeznaniach wskazywała, że nie pamięta dokładnej daty budowy z uwagi na upływ czasu, a poza tym w latach 70-tych wyprowadziła się do Morawicy. Z kolei przykładowo świadek D. W. wprost podała: (...) mieszkam w sąsiedztwie budynku Pana R. i informuję, że okazany mi na zdjęciach budynek mieszkalny Pana R. istniał już w momencie mojej przeprowadzki tj. około 1990 roku. Tym samym z niewiadomych przyczyn organ daje wiarę świadkowi, który nie zamieszkiwał w latach 90-tych w miejscowości M. , a całkowicie pomija zeznania świadka, który potrafi umiejscowić datę budowy w czasie z uwagi na istotną okoliczność, którą przecież pamięta się dokładnie po latach, a to przeprowadzkę. Natomiast świadek M. L. nie posiadał żadnych istotnych informacji w sprawie, gdyż twierdził, że budynek drewniany był zlokalizowany prostopadle do drogi i nie umiał określić czy jego lokalizacja pokrywała się z istniejącym budynkiem o konstrukcji murowanej. Świadek ten nie pamiętał również, czy sporny budynek był budowany od podstaw czy remontowany oraz nie miał wiedzy kto był inwestorem budynku mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego, ustalenie, że budynek powstał po 2003 r. jest całkowicie bezzasadne.

Odnośnie muru oporowego wnoszący skargę podał, że był on budowany w 2003 r. z prawej strony budynku, przy granicy z działką nr [...] i nie jest połączony z budynkiem, tylko do niego przylega. Nie jest więc usytuowany na wysokości pierwszej kondygnacji, a ściana północna budynku położona jest od granicy w odległości ponad 1 metra. Lewa strona muru, też nie jest połączona z budynkiem, a jedynie przylega do niego, jest ona bardzo cienka i popękana. Zgodnie więc z zasadami logiki mur nie mógłby stanowić ściany budynku mieszkalnego. Wyłącznie z prawej strony (patrząc z przodu budynku) mur jest gruby i mocny. Nawet na dzień dzisiejszy może stanowić ścianę budynku mieszkalnego.

Skarżący również zaznaczył, że na etapie kiedy został wydany wyrok przez WSA w Kielcach, nikt nie rozważał czy B. S. przysługuje przymiot strony i do chwili obecnej nie zostało to właściwie wyjaśnione. Nadto podał, że oświadczenia przy zawieraniu warunkowej umowy sprzedaży były składane bez dokonywania pomiarów i dokładnego zbadania sytuacji na gruncie, gdyż chodziło o działkę. Nie przypuszczał, że pomiary części składowych będą miały jakieś znaczenie. Chodziło o uregulowanie stanu prawnego działki [...]. Wreszcie, skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że kwestia, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną dokonaną pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, została już prawomocnie przesądzona przez WSA w Kielcach. Skoro tak jest to dlaczego organy po tej dacie nadal prowadziły postępowanie dowodowe w przedmiocie daty budowy i to postępowanie wciąż tak długo trwa.

B.S. w swoje skardze wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest dla niej krzywdzące. Podkreśliła, że w swoich pismach składanych od 2003 r. nie pisała o żadnym murku oporowym tylko o budowie domu mieszkalnego. Skarżąca stwierdziła, że budowa spornego domu została rozpoczęta w 2000 r. od fundamentów i trwała do 2014 r. Dodała, że z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] znajdują się dwa domy murowane, jeden to dom, w którym mieszkali rodzice Z.R. murowany z czerwonej cegły, ujęty w akcie notarialnym rep. [...] o powierzchni zabudowy 48m2, przeznaczony do generalnego remontu i ujęty w kartotece budynków. Natomiast drugi to sporny dom w kształcie litery L, jako samowola budowlana nie jest ujęty w powyższym akcie notarialnym, choć w 2010 r. był już wyrysowany na mapie sytuacyjno-wysokościowej, czego jednak oba organy nie zauważyły.

Następnie skarżąca opisała jakie pisma na przestrzeni lat składała oraz otrzymywała od organów nadzoru budowlanego. Nadto podniosła, że nie wie na jakiej podstawie na mapie sytuacyjno-wysokościowej zarejestrowanej 16 lutego 2007 roku sporny budynek oznaczony jest symbolem "b" skoro dom w kształcie litery L nie jest ujęty na wyrysie w kartotece budynków i w rejestrze eminencji gruntów i budynków. Z pisma Starostwa Powiatowego w O. z 6 października 2016 r. wynika, że przed 2007 r. dom w kształcie litery L nie był wyrysowany na mapach sytuacyjno-wysokościowych.

Autorka skargi odniosła się również do zeznań świadka J.W. oraz do wyroku WSA w Kielcach z 23 listopada 2017 r. Kończąc podkreśliła, że nie wyraża zgody na legalizację spornego budynku

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Żadna ze skarg nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie nie było sporne to, że budynek w kształcie litery L jest samowolą budowlaną. Spór dotyczył natomiast tego, czy obiekt ten został wzniesiony pod rządem ustawy prawo budowlane z 1974 r. czy też pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy o tej samej nazwie z 7 lipca 1994 r. Początkowo organy nałożyły na inwestora obowiązki na odstawie art. 40 poprzednio obowiązującej ustawy. Uwzględniając skargę B. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 listopada 2017 r. uchylił decyzje organów obu instancji, kwestionując prawidłowość dokonanych przez nie ustaleń co do daty wzniesienia tego budynku oraz polecając przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób zgodny z art. 80 kpa, w tym w szczególności z uwzględnieniem treści oświadczeń stron umowy zawartej przed notariuszem w 2010 r., a dotyczącej kupna działki nr [...], map sytuacyjno-wysokościowych oraz zeznań przesłuchanych świadków.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2353 ze zmianami), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W niniejszej sprawie przepisy prawa, które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie nie uległy zmianie. Na tle art. 153 p.p.s.a., w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna traci moc wiążąca tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2019 r. sygn. II SA/Łd 1148/18, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia (por. Komentarz do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W-ctwo C.H.BECK Warszawa 2017 r. pod redakcją prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego). Ustanie mocy wiążącej oceny może spowodować tylko zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. Komentarz do p.p.s.a. Bogusław Dauter, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, W-ctwo Wolter Kluwer warszawa 2016).

W ocenie Sądu po ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosowały się zarówno do oceny jak i do wskazań zawartych zarówno w wyroku z 23 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 471/17, jak i w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z 15 marca 2019 r. sygn.. II SA/Ke 169/19, oddalającego sprzeciwy B.S. oraz Z.R. od decyzji WINB uchylającej decyzję PINB w O. z [...], którą organ ten ponownie nałożył na inwestora obowiązki na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. W szczególności w tej ostatniej sprawie Sąd wskazał, że odmienność regulacji prawnych zawartych w ustawie z 1974 r. i z 1994 r. uzasadniała uchylenie przez organ II instancji decyzji PINB, wydanej na podstawie ustawy z 1974 r.

Po wydaniu powyższych wyroków nie doszło do zmiany stanu faktycznego. W ocenie Sądu przeprowadzona przez organy analiza materiału dowodowego jest prawidłowa i prawidłowe są też ustalenia odnośnie tego, że budynek mieszkalny w kształcie litery L został wzniesiony pod rządem aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Za najistotniejsze i obiektywne dowody, potwierdzające tę okoliczność, uznać należy to, że na zdjęciach lotniczych z 1997 r. budynku nie ma, a ponadto jak wynika z pisma Starosty z [...], w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr [...] ujawnione są tylko: jeden budynek mieszkalny i dwa produkcyjne (gospodarcze). W 2003 r. został wyłożony operat opisowo kartograficzny z założenia ewidencji budynków i lokali dla gminy O. Dopiero na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 2007 r. po raz pierwszy taki budynek został ujawniony i oznaczony literą "b", zaś podczas aktualizacji mapy do celów projektowych przyjętej do zasoby geodezyjnego 1 lipca 2013 r. geodeta dokonując aktualizacji mapy na zlecenie Gminy O. zmienił oznaczenie tego budynku na symbol "m", uznając go za budynek mieszkalny. Oznaczenie takie istnieje tylko na tej mapie. Ujawnienie budynku w ewidencji wymaga inwentaryzacji wraz ze sporządzeniem jego kartoteki.

Jeśli się dodatkowo zważy, że w 2010 r. przed notariuszem skarżący oświadczył, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 48 m2 przeznaczony do generalnego remontu (niesporne jest, że jest to inny budynek, niż ten, będący przedmiotem sprawy) oraz drewniany budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 29 m2 przeznaczony do rozbiórki i o żadnym innym budynku strony umowy już nie wspominały, świadczyć to może tylko o jednym, a mianowicie o tym, że w 2010 r. budynek w kształcie litery L jeszcze nie istniał (a przynajmniej jego budowa nie była jeszcze zakończona).

Zawarte w skardze tłumaczenie inwestora, że drewniany budynek spalił się w latach 1976-77 i został odbudowany w 1980 r., w świetle jego oświadczenia zawartego w akcie notarialnym, nie może być uznane za przekonywujące, podobnie jak słusznie za niewiarygodne organy uznały jego wyjaśnienia, że nie prostował przed notariuszem opisu stanu zabudowy działki, gdyż zależało mu na kupnie budynku w kształcę litery L (k. [...] akt PINB). Również, jako złożone na użytek tej sprawy, należy uznać zawarte w skardze twierdzenie, że powodem braku na zdjęciu lotniczym z 1997 r. budynku będącego przedmiotem sprawy była zmiana jego poszycia dachowego, przez co był on niewidoczny, skoro jednocześnie w toku postępowania skarżący twierdził z kolei, że żadnych prac poza drobnymi remontami oraz ociepleniem budynku, nie wykonywał. Zauważyć zaś należy, że działka nr [...] była w posiadaniu skarżącego, a wcześniej jego rodziny od wielu lat, jeszcze zanim formalnie skarżący nabył ją od T.D. (zeznania tego świadka k. 117 akt organu I instancji).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Z.R. ponownie zauważyć należy, że organy w niniejszej sprawie były związane oceną zawartą we wcześniejszych wyrokach jakie zapadły w tej sprawie. I tak między innymi w sprawie II SA/Ke 471/17 wskazano, że art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie tylko do budowy zakończonej przed 1995 r. i że wystarczające jest ustalenie, że budowa była kontynuowana po 1995 r., aby miały zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. W tej sytuacji bez znaczenia są zarzuty skargi, że organy nie ustaliły dokładnej daty rozpoczęcia budowy. Istotne jest bowiem tylko to, że niewątpliwie w 1997 r. budynek jeszcze nie istniał i jego budowa nie była zakończona w 2007 r. (pierwszy dokument geodezyjny ujawniający obiekt w budowie) ani też w dacie zawierania umowy w 2010 r. W świetle tego, bez znaczenia są podnoszone w skardze zarzuty dotyczące tego, że mur oporowy budowany w 2003 r. ( w tym samym roku B.S. wystąpiła po raz pierwszy do organu nadzoru w sprawie budowy przez Z.R. budynku – k.70 i następne bez numeracji akt PINB) nie stanowi części budynku, a tylko do niego przylega.

Co się tyczy legitymacji B.S. do udziału w postępowaniu, to po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Ke 471/17, uwzględniającego jej skargę, jak wynika z akt administracyjnych, jej status nie uległ żadnej zmianie. Faktem jest, że nie przedstawiła ona tytułu własności na swoje nazwisko do działki nr [...], przy granicy z którą stoi będący przedmiotem sprawy budynek, jednakże nie jest sporne to, że nieruchomość ta należała wcześniej do jej dziadków – małżonków S. oraz, że B.S. zamieszkuje na niej od urodzenia, co zostało przyznane przez skarżącego na rozprawie przed sądem. Zgodnie z art. 341 kodeksu cywilnego domniemywa się, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Domniemanie to dotyczy również posiadania przez poprzedniego posiadacza. Jak wynika z oświadczenia Z.R. złożonego na tej samej rozprawie, kwestionuje on prawo B.S. do działki nr [...] na tej podstawie, że w ubiegłym roku na działce tej mieszkał jej brat, który zmarł. Jednocześnie jednak oświadczył, że nie ma żadnych informacji aby właścicielem tej nieruchomości był ktoś spoza rodziny skarżącej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, B.S., która zamieszkuje na działce [...], bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, na której wzniesiono samowolnie budynek tuż przy graniczy z działką [...], nie musi, aby wykazać swój interes prawny, legitymować się stwierdzeniem nabycia spadku po poprzednikach prawnych, bądź przedstawiać tytuł własności wystawiony na swoje nazwisko. Wystarczy bowiem to, że należy do spadkobierców ustawowych małżonków S.. Dopiero gdyby skarżący wykazał, że nieruchomość stanowi faktycznie własność innej osoby, wówczas mógłby skutecznie kwestionować interes prawny skarżącej B.S., ta zaś, aby brać udział w sprawie, musiałaby się wylegitymować tytułem własności. Dodatkowo podnieść należy, że kwestia jej legitymacji była już przedmiotem badania w sprawie II SA/Ke 41/19 i w późniejszym czasie Z. R. nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że kto inny jest właścicielem działki nr [...].

Odnosząc się do skargi B.S. wskazać należy, że okoliczność, że budynek został zniesiony pod rządem aktualnie obowiązującego prawa budowlanego nie oznacza, że jego legalizacja nie jest możliwa. Aby wyjaśnić tę kwestię inwestor zaskarżonym postanowieniem został zobowiązany między innymi do złożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy O. o zgodności zrealizowanej budowy obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej nie jest uzależniona od wyrażenia zgody przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, a jedynie od jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz od tego, czy samowola ta nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem – art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Tymczasem B.S. w swojej skardze, poza stwierdzeniem, że nie wyraża zgody na legalizację, nie podnosi żadnych innych zarzutów w stosunku do zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze obie skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.