II SA/Sz 801/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-13	
Data wpływu	2018-07-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Barbara Gebel /sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Maria Mysiak	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1074/19	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 2188;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414;  art. 3 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 147 par. 1, art. 200, art. 205; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg J. S. i A. Ł. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. nr XV/480/99 w przedmiocie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście I. stwierdza nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy S. na rzecz J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Gminy S. na rzecz A. Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Szczecin działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XV/480/99 z dnia 25 października 1999 r. w sprawie 7 zmian planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin, na obszarze dzielnicy Śródmieście:

S.06 – obszar pomiędzy ulicami: [...],

S.08 – obszar między ulicami: [...],

S.09 – obszar w rejonie ulic[...] oraz jeziorka na terenie parku [...],

S.16 – rejon ulicy [...],

S.17 – obszar pomiędzy ulicami: [...],

S.18 – obszar między ulicami: [...],

K.09 – obszar obejmujący odcinki ul. [...] i Nabrzeża [...] w rejonie skrzyżowania tych ulic.

W § 2 pkt 43 ww. uchwały, Rada przyjęła definicję "wysokości zabudowy", przez którą należy rozumieć – wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną

w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu.

Ze skargą na powyższą uchwałę, poprzedzoną wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 801/18) oraz A. Ł. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 977/18).

Obaj skarżący zakwestionowali ww. uchwałę w części dotyczącej jej § 2 pkt 43, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie, na ich rzecz od organu, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wydanej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: "u.p.z.p.", w zw. z § 7 i § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej: "rozporządzeniem z 1994 r."), w zakresie w jakim

z przepisów tych wynikają normy prawne wyższego rzędu adekwatne dla niniejszej sprawy, poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale regulacji niezgodnych z normami prawnymi wyższego rzędu,

- § 7 i § 3 pkt 14 rozporządzenia z 1994 r., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika powszechnie obowiązująca w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały definicja "wysokości budynku", poprzez przyjęcie w § 2 pkt 43 uchwały definicji "wysokości zabudowy" niezgodnej z pojmowaniem wysokości budynku według norm ww. rozporządzenia oraz poprzez przyjęcie definicji niejednoznacznej, ograniczającej się w istocie wyłącznie do budynków, przez co doszło do pominięcia innych obiektów budowlanych mieszczących się w zabudowie.

W uzasadnieniu jednobrzmiących skarg, wskazani skarżący podali definicję wysokości budynku, zawartą w § 7 ww. rozporządzenia z 1994 r. oraz definicję "liczby kondygnacji", wynikającą z § 3 pkt 14 rozporządzenia z 1994 r. Ponadto wskazali definicję "wysokości budynku", wynikającą z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2002 r.", oraz definicję "kondygnacji", wskazaną w § 3 pkt 16 rozporządzenia z 2002r.

Według skarżących, źródła definicji "wysokości zabudowy", przyjętej

w zaskarżonej uchwale, można poszukiwać w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca z 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki dalej zwanego "rozporządzeniem z 1980 r.", tj. w jego § 6 ust. 1, którego brzmienie przywołali. Powołali ponadto brzmienie § 6 ust. 2 oraz § 4 ust. 4 tego rozporządzenia.

Według skarżących, w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma brak zgodności § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały z prawem powszechnie obowiązującym, na szczeblu rozporządzenia, zarówno w chwili podejmowania niniejszej uchwały, jak i obecnie. Przyjęta w zaskarżonej uchwale definicja "warunków zabudowy" nie jest zgodna z regulacjami dotyczącymi ustalania wysokości budynków (do wysokości budynków odnosi się definicja z uchwały), obowiązującymi w czasie przyjmowania zaskarżonej uchwały, jak i do regulacji prawa obecnie obowiązującego.

Skarżący przedstawili brzmienie § 2 pkt 43 uchwały określającego "wysokość zabudowy". Podnieśli, że w uchwale tej przyjęto definicję niezgodną z normami prawa wyższego rzędu, tj. z § 7 rozporządzenia z 1994 r. Uważają, że ma to istotne znaczenie, bowiem stosownie do zaskarżonej uchwały, do wysokości budowy nie wlicza się wysokości poddasza użytkowego, podczas gdy stosownie do obowiązującej definicji w akcie prawa powszechnie obowiązującego (w § 3 pkt 14 rozporządzenia z 1994 r. ), poddasze użytkowe należy potraktować jako kondygnację, co zaś wiąże się z koniecznością uwzględnienia poddasza, jako kondygnacji przy obliczaniu wysokości zabudowy.

Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała wprowadza stan niepewności prawnej, w związku z obowiązywaniem dwóch odmiennych definicji, związanych

z określaniem dopuszczalnej wysokości budynku (na podstawie rozporządzenia) oraz zabudowy (na podstawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "m.p.z.p.").

Uważają, że przyjęcie szerszej definicji w uchwale od tej, która wynika z aktu prawa powszechnie obowiązującego, oprócz tego, że wprowadza chaos prawny,

to ma istotne konsekwencje praktyczne. Kwestionowana definicja, zawarta w uchwale, zezwala na wznoszenie wyższych budynków, niż jest to dopuszczalne w istocie, co wynika z nietraktowania jako kondygnacji poddasza użytkowego.

Ponadto skarżący wskazali na wady definicji przyjętej w § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, które uniemożliwiają prawidłowe określanie wysokości zabudowy. Po pierwsze, przyjęta w zaskarżonej uchwale definicja "wysokości zabudowy" w istocie zawęża się do budynków. Choć na początku części opisowej definicji mowa jest tym, że chodzi o "wysokość obiektu budowlanego", to na końcu zdania odniesiono się do "działalności podstawowej wykonywanej w budynku". W tej mierze, skarżący z naciskiem podkreślili, że zabudowa obejmuje nie tylko budynki, ale także inne obiekty budowlane, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Po drugie, definicja zawarta w uchwale jest nieprecyzyjna i nie pozwala na określenie oczekiwanej wysokości zabudowy w przypadku innych obiektów budowlanych, niż budynków. Jest to konsekwencją odniesienia definicji "wysokości zabudowy" w istocie wyłącznie do budynków (do "działalności podstawowej wykonywanej w budynku"). Po trzecie podnieśli, że przedmiotowa definicja, ze względu na jej wadliwe brzmienie, nie pozwala na określenie wysokości zabudowy w przypadku, gdy nie sposób wskazać na poziom terenu "po stronie ulicy (placu)". Uważają, że przy konstruowaniu tej definicji nie wzięto bowiem od uwagę występowania budynków zlokalizowanych we wnętrzach (np. wewnątrz kwartałów zabudowy), które nie sąsiadują z ulicami i placami.

Skarżący zwrócili uwagę, że regulacja analogiczna do § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, stała się przedmiotem kontroli sądowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 43/10 wskazano m.in., że żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie daje takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Skład orzekający odwołał się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 9/08. Skarżący powołali w swej argumentacji również fragment uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 446/13.

Według skarżących, skutkiem wskazanych wyżej wad w zaskarżonej uchwale, jest istnienie lokalnego prawa niezgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, zarówno w chwili podejmowania uchwały, jak i obowiązującego w chwili wniesienia skargi. Pomimo upływu niemalże 20 lat od przyjęcia uchwały oraz zmian w prawie powszechnie obowiązującym, Rada Miasta Szczecin nie dostosowała planu, wprowadzonego w 1999 r., do norm prawnych wyższego rzędu.

Następnie skarżący wskazali na okoliczności świadczące o wyczerpaniu przez nich środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Skarżący pismem z dnia 2 lipca 2018 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą uchwałą, które to pismo pozostało dotychczas bez odpowiedzi organu. W kwestii wykazania naruszenia interesu prawnego, skarżący wyjaśnili, że w oparciu o m.p.z.p., w brzmieniu po przyjęciu zaskarżanej uchwały, Prezydent Miasta S. udzielił pozwolenia na budowę (nr [...]), dla wyższego niż w istocie było to dopuszczalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...], na działkach nr [...], w obrębie [...] w S.. Są to działki sąsiednie dla działek nr [...], gdzie usytuowany jest budynek, w którym jeden z lokali mieszkalnych, stanowi przedmiot współwłasności skarżącego J. S., a ponadto znajduje się tam lokal stanowiący współwłasność skarżącego A. Ł.. Realizowana na podstawie przedmiotowego pozwolenia inwestycja ma z kolei wpływ na m.in. nasłonecznienie mieszkań położonych w tym budynku, w tym lokali skarżących, znajdujących się w zasobie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. . Wybudowanie, w oparciu o naruszający prawo m.p.z.p., pozwolenia na budowę budynku wyższego, niż było to w istocie dopuszczalne, wpływa m.in. nieodpowiednie nasłonecznienie mieszkania skarżących. Wskazali, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia m.p.z.p., kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności.

W odpowiedzi na powyższe skargi, organ wniósł o ich oddalenie z tożsamym uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę A. Ł. organ wniósł także o połączenie przez sąd sprawy z tej skargi ze sprawą ze skargi J. S. na tę samą uchwałę.

Organ wyjaśnił, że ustawa – u.p.z.p., obowiązująca w dacie sporządzania m.p.z.p., regulowała w szczególności, poprzez ustalenia zawarte w art. 10, zasady sporządzania m.p.z.p., z istotnym zastrzeżeniem, że są to ramy, które należy stosować "w zależności do potrzeb". W związku z tą ustawą, zostało wydane przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zarządzenie z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M.P. z dnia 30 stycznia 1995 r.), które regulowało jedynie to, co ma zawierać dokumentacja planistyczna, ale nie jak ma wyglądać m.p.z.p. Każda gmina w oparciu o te same przepisy tworzy jednak plan miejscowy, specyficzny dla swojego obszaru sposób.

Wskazał, że pojęcie "wysokość zabudowy", ustalone dla potrzeb planu miejscowego, nie jest tożsame z pojęciem "wysokość budynku". Zdaniem organu, Rada Miasta Szczecin nie stworzyła na potrzeby uchwały, własnej autonomicznej, nieuprawnionej definicji "wysokości budynku". Definicja zawarta w uchwale nie jest definicją wysokości budynku. Organ przedstawił definicję obiektu budowlanego, wskazaną w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Argumentował, że planistyczna definicja "wysokości zabudowy" nie oznacza znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego". W definicji jedynie dookreślono, które elementy przestrzenne są brane pod uwagę, jako istotne dla kształtowania przekazu, jakiego rodzaju zagospodarowanie przestrzenne miasta Szczecina, na obszarze dzielnicy Śródmieście, dla której plan został sporządzony, innego rodzaju zastosowanie mają obydwa pojęcia, a dokumentacja projektowa dotycząca zabudowy musi spełniać jednocześnie obydwa wymagania. Musi być zgodna z prawem miejscowym, czyli planem zagospodarowania przestrzennego, musi być zgodna z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie przedkładania projektu budowlanego z wnioskiem pozwolenie na budowę.

Według organu, słownik terminów użytych w tekście planu miejscowego, był i jest bardzo istotnym elementem ustaleń planistycznych, bo bez względu na zmieniające się co jakiś czas przepisy - ustawy i rozporządzenia, pozwala jednoznacznie czytać znaczenie pojęć użytych w tekście planu. Istotne dla sprawy jest też, że "wysokość zabudowy", określona w planie miejscowym - to nie jest "wysokość budynku", określona rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tynki i ich usytuowanie.

Organ podniósł, że pojęcie "wysokość zabudowy", zdefiniowane w planie miejscowym, nie występuje w prawie powszechnie obowiązującym, wobec powyższego może być definiowane na potrzeby sporządzanych planów zagospodarowania przestrzennego. Definicje te służą jednoznacznemu opisywaniu skutków przestrzennych ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie do ustawy Prawo budowlane służy doprecyzowaniu pojęć użytych w tej ustawie. Brak definicji "wysokości zabudowy" spowodował konieczność przyporządkowania wyjaśnienia tego pojęcia w planie zagospodarowania przestrzennego.

Z tego względu organ uważa, iż nie ma uzasadnienia zarzut, że zaskarżona uchwała nie posługuje się tożsamym pojęciem "wysokości budynku", zdefiniowanym

w prawie powszechnie obowiązującym, ale własnym, ustalonym na potrzeby planu ogólnego, pojęciem "wysokości zabudowy". Według organu, taka identyczność definicji mogłaby wręcz nie oddawać istoty efektu przestrzennego, wynikającego z ustaleń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ argumentował, iż istotne jest, że możliwe jest definiowanie pojęcia "wysokość budowy", skoro takie pojęcie nie jest zdefiniowane w powszechnie obowiązującym prawie, poprzez ustaloną w planie definicję, skoro takiego ujęcia nigdzie, w żadnym przepisie rangi ustawy, nie zdefiniowano. Nie zawiera go ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązująca w dacie uchwalania zmiany Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście.

Wskazując na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., organ wyjaśnił, że wysokość zabudowy określona w planie miejscowym, za pomocą sformułowanej na jego potrzeby definicji, ma zobrazować projektowaną przestrzeń - jej gabaryty, zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowanie terenu na obszarze, dla którego zmianę miejscowego planu ogólnego sporządzono. Zdaniem organu, to, że w definicji planistycznej dotyczącej "wysokości zabudowy" odniesiono się do "wysokości obiektu budowlanego", oznacza tylko oczywiste przełożenie, że zastosowana definicja dotyczy mierzenia wyłącznie takiego rodzaju obiektu budowlanego, który jest w niej określony.

Organ uważa, że definicja "wysokości zabudowy", określona w planie miejscowym, odnosi się wprost do "wysokości budynku", stąd niezrozumiały jest zarzut, że plan definiuje pojęcie, które posiada ustawową definicję. Takiej definicji - poza ustaleniami planu - nigdzie nie ma. Definicja "wysokości zabudowy" jest użyta wyłącznie na potrzeby planu zagospodarowania przestrzennego i jako taka spełnia odpowiednio swoją rolę, opisuje element przestrzeni, który jest istotny z punktu widzenia jego obserwatora - wysokość od strony ulicy (placu), opisuje ład przestrzenny (zgodnie z wymogami u.p.z.p.). Jak wywiódł organ, pojęcie "wysokość budynku" określone w rozporządzeniu, dla potrzeb tego rozporządzenia, normalizuje parametry budynku i wymagania, służące do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, np.: wysokość budynków w zależności od ich kategorii (niski/wysoki), wysokość i szerokość schodów w zależności od tego, czy jest to budynek mieszkalny (jednorodzinny/wielorodzinny), wysokość balustrady, odległości od granicy działki budowlanej i od innych budynków, konieczność zastosowania w budynku windy itp.

Jak podniósł organ, definicja "wysokości budynku" podlega okresowym zmianom, wraz ze zmianami przepisów rozporządzenia. Za ważne organ uznał także, to, że po (ewentualnym) unieważnieniu przez Sąd definicji "wysokości zabudowy" użytej w planie, a przy zdaniu się wyłącznie na definicję "wysokości budynku" z ustawy/rozporządzenia, każda zmiana tej definicji powoduje "zmianę planu bez zmiany planu", czyli bez przeprowadzenia procedury określonej w ustawie

o planowaniu przestrzennym. Budynek projektowany na podstawie ustaleń planu, musi spełniać warunki ustalone w tym planie, ale także warunki określone

m.in. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, a następnie w kolejnych rozporządzeniach Ministra Infrastruktury dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w dacie wystąpienia o pozwolenie na budowę.

Organ zauważył, że Naczelnik Wydziału Przepisów Budowlanych

w Departamencie Rynku Budowlanego i Techniki Ministerstwa Infrastruktury - M. M., na łamach www.inzynierbudownictwa.pl (Warszawa dnia 06.08.2009r.) odpowiedziała na pytanie dotyczące "wysokości zabudowy" i w następujący sposób wyjaśniła potrzebę stosowania w planach definicji tego pojęcia: "jednoznaczne podanie definicji pojęcia "wysokość zabudowy", która obowiązywałaby w systemie prawnym jest niemożliwe co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, publikacja prasowa nie jest źródłem prawa i może mieć jedynie charakter informacyjny, po drugie zaś, z tego powodu, że projektant planu, działając w bardzo różnych warunkach lokalnych powinien każdorazowo określić taką definicję, która będzie odpowiednia dla specyfiki danego terenie. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że nie ma obowiązku prawnego nadawania określonym wyrazom takiego samego znaczenia, jakie zostało im nadane w innych aktach prawnych, a zatem istnieje możliwość występowania różnych definicji pojęcia "wysokość zabudowy". Przy tworzeniu m.p.z.p. należałoby określić wyraźnie cele, jakie mają być osiągnięte lub do jakich należy dążyć...) takie cele, jak zrównoważony rozwój, ład przestrzenny czy dbałość o porządek urbanistyczny i architektoniczny, nie powinny podlegać dyskusji. A zatem należałoby się spodziewać właściwego czy wręcz dokładnego określenia wysokości zabudowy jako jednego z parametrów definiującego zabudowę, a w konsekwencji przestrzeń w ustaleniach m.p.z.p.".

Po przedstawieniu definicji "wysokości budynku", wskazanych

w rozporządzeniach w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących od 1994 r. do dnia dzisiejszego, organ podniósł,

że w istotny sposób różnicują one sposób mierzenia wysokości budynku, albowiem mierzenie wysokości "od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nic będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej" to nie to samo, co "wysokość budynku lub jego części, służącą do określenia maksymalnego, pionowego wymiaru budynku, liczy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki bądź jako wymiar liczony od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych."

Zdaniem organu, z powyższych rozważań widać, że jeżeli planista chce kształtować przestrzeń w zamierzony sposób, niezależnie od zmieniających się poglądów na definicje różnych pojęć, winien precyzyjnie określać parametry możliwej do zrealizowania na danym obszarze zabudowy, aby nie dochodziło później do zmiany planu bez zmiany planu, tylko z powodu zmiany użytej w przepisach odrębnych definicji, których to zmian nic można przewidzieć.

Podsumowując, organ stwierdził, że pojęcie dotyczące ustalenia planistycznego "wysokości zabudowy", jest użyte wyłącznie na potrzeby miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i jako takie wypełnia odpowiednio swoją rolę, opisuje element przestrzeni, który jest istotny z punktu widzenia jego obserwatora. Natomiast pojęcie "wysokość budynku" określone w rozporządzeniu, jak podkreślono w tym przepisie, dla potrzeb tego rozporządzenia, normalizuje parametry budynku i wymagania, służące do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia. Zdaniem organu, budynek projektowany na podstawie ustaleń planu, musi spełniać warunki w nim ustalone kształtujące przestrzeń, ale także warunki określone (m. in.) w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującym w dacie wystąpienia o pozwolenie na budowę.

Ponadto organ podniósł, że przykładem zmieniających się definicji i wymagań ustawowych jest stosowanie pojęcia "wysokości elewacji frontowej budynku", które ma zastosowanie w decyzjach administracyjnych, zastępujących m.p.z.p. na terenach, gdzie tych planów nie uchwalono, przy jednocześnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, w którym w § 4 pkt 6 użyte zostało pojęcie wysokości zabudowy, jako jeden ze standardowych parametrów kształtujących zabudowę. Z ustaleń zawartych w rozporządzeniach wynika jednoznacznie, że na potrzeby decyzji administracyjnej wydawanej w sytuacji "bezplanistycznej" (decyzja o warunkach zabudowy), stosuje się parametr wysokości budynku, określany, poprzez "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej", choć równolegle obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w swojej treści zawiera definicję "wysokości budynku". W planach miejscowych, zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem, należy określać "wysokość zabudowy" (nadal nigdzie nie zdefiniowaną). Według organu, powstaje zatem pytanie. Po cóż więc tak różne definicje i określenia parametrów kształtujących zabudowę? Jedynym wyliczeniem jest zastosowanie ich w różnych dokumentach, czyli na potrzeby kształtowania wysokości zabudowy - odpowiednie jej zidentyfikowanie w m.p.z.p., a na potrzeby realizacji poszczególnych elementów tego zagospodarowania, czyli budynków przepisy ustawy Prawo budowlane, dla którego aktem wykonawczym jest rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według organu, każde z tych rozporządzeń było aktem wykonawczym do innej ustawy i wobec powyższego nie można stawiać między nimi znaku równości w ich stosowaniu.

Wobec powyższego, organ uważa, że zasadne było i nadal jest definiowanie na potrzeby miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokości zabudowy".

Podtrzymując wniosek o oddalenie skargi, organ zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem WSA wyrażonym w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Sz 446/13: "orzecznictwo ukształtowane na tle tego przepisu rozporządzenia w zakresie, w jakim przyjmowało niedopuszczalność definiowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wysokości zabudowy poprzez definiowanie wysokości budynku straciło na aktualności." Zdaniem organu, uznano zatem,

że dopuszcza się formułowanie pojęć stosownie do lokalnych potrzeb, a istniejące nie muszą oznaczać wyczerpania potrzeb całego systemu prawnego.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. Sąd postanowił połączyć sprawy toczące się przed sądem o sygn. akt II SA/Sz 977/18 ze sprawą o sygn. akt II SA/Sz 801/18 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić je pod sygn. akt

II SA/Sz 801/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

W pierwszej kolejności sąd ustalił, że spełnione zostały przez skarżących przesłanki formalne rozpoznania skarg.

W ocenie sądu, analizowane skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone przepisy § 2 pkt 43 uchwały z dnia 25 października1999 r. Nr XV/480/99

w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście – naruszają prawo.

Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego, stanowiące jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Zdaniem sądu, w zaskarżonym § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Szczecin wadliwie zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" odnosząc to pojęcie do "wysokości obiektu budowlanego", którym również jest budynek.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ilekroć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) mowa jest o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), zwanego w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem".

Przepis § 7 cyt. rozporządzenia stanowił wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden

z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

Budynek jest bezspornie obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane). Definicja zawarta w planie ma wprawdzie szerszy zakres przedmiotowy, gdyż obejmuje również inne obiekty budowlane niebędące budynkami, lecz określony w niej sposób mierzenia wysokości obiektu budowlanego odnosi się także do wysokości budynku. Poza tym zawarcie w tej definicji takich pojęć, jak "kondygnacja zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi" czy "podstawowa działalność wykonywana w budynku", "poddasze użytkowe" sugeruje, że organ planistyczny definiując "wysokość zabudowy" miał na myśli przede wszystkim wysokość budynków.

W sytuacji, gdy obiektem budowlanym jest również budynek, to organ gminy nie może w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem liczenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzeń wykonawczych, wydanych stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych.

Należy również zauważyć, że kwestionowany § 2 pkt 43 określa, wbrew przepisom powołanej ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniom wykonawczym, że poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu.

Organ gminy przy uchwalaniu przepisów prawa miejscowego winien uwzględniać powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zasady techniki prawodawczej wyrażone w uchwale nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) winny znaleźć odpowiednie zastosowanie na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Zgodnie z § 136 tych zasad w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami.

W świetle powyższego także modyfikacja i uzupełnienie regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a tym bardziej nie może regulować tej samej kwestii w inny sposób.

W myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego aktu, zawarte było w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139).

Przepisy powołanej ustawy stanowiły, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy

z wyjątkami tam określonymi – do zadań własnych gminy (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1).

Przepis art. 10 pkt 6 ww. ustawy upoważniał radę gminy do ustalenia

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zależności od potrzeb, lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy. Ustawowe upoważnienie obejmowało więc jedynie ustalenie przez radę gminy w planie gabarytów obiektów budowlanych, a więc m. in. konkretnych wskaźników ich dopuszczanej wysokości na danym terenie, a nie ustalenie sposobu mierzenia wysokości obiektów budowlanych. Rada Miasta Szczecina, wprowadzając w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję "wysokości zabudowy", działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie była umocowana do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zawarcie zatem w akcie prawa miejscowego uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 uchwały z dnia

25 października1999 r. Nr XV/480/99 w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście należało uznać jako sprzeczny z prawem obowiązującym w dacie podjęcia aktu prawa miejscowego.

Takie stanowisko sądu potwierdzają orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach o sygnaturach akt II OSK 397/10 i

II OSK 619/11.

Dodać także należy, że cytowane w odpowiedzi na skargę orzeczenie tut. sądu, zapadłe w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 446/13, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r. zostało uchylone, a skarga oddalona.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w pkt II i III sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.