Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 27/18 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 27/18 po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej: Skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt I) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 14 lutego 2018 r. M. K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IAS) wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia Go ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: "pwKAS"), względnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał Skarżący, otrzymał świadectwo służby, z którego wynika, że Dyrektor IAS uznaje, iż jego stosunek służbowy wygasł, a on sam został zwolniony ze służby. Jednocześnie organ odmówił wydania decyzji w tym przedmiocie. Ponagleniem z dnia 8 września 2017 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 17 października 2017 r. odmówił uwzględnienia ponaglenia.

Zdaniem Skarżącego wbrew art. 165 ust. 7 pwKAS oraz art. 7 Konstytucji RP, Dyrektor IAS nie złożył Mu żadnej propozycji, do czego był zobowiązany w świetle art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") oraz art. 170 ust. 1 i ust. 3 pwKAS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśniono, że w związku z nieprzedstawieniem Skarżącemu propozycji pełnienia służby (pracy), z dniem 31 sierpnia 2017 r. wygasł jego stosunek służbowy na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS. Aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w pwKAS w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być art. 276 ustawy o KAS, bowiem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo przepisy pwKAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do Skarżącego miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie.

Niezależnie od tego organ zwrócił uwagę, że z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika, by organ, w przypadku nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, miał obowiązek wydania jakiegokolwiek aktu lub pisemnego dokumentu potwierdzającego wygaśnięcie stosunku służbowego.

Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że na mocy art. 165 ust. 3 pwKAS Skarżący, będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. W dniu 31 maja 2017 r., Dyrektor IAS wyznaczył skarżącemu miejsce pełnienia służby w Referacie Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Drugim [...] Urzędzie Skarbowym w [...], w okresie od dnia 1 czerwca do 31 sierpnia 2017 r. Powyższe pismo nie stanowiło propozycji pełnienia służby w rozumieniu przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Z kolei w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. organ wskazał ponownie funkcjonariuszowi, że przepisy ww. ustawy nie zawierają podstawy prawnej do wezwania pracodawcy do przedstawienia propozycji służby/pracy, a także do uzasadnienia braku przedstawienia propozycji. Przepisy wskazują termin złożenia propozycji służby/ pracy oraz termin wygaśnięcia stosunku służbowego w przypadku braku złożenia propozycji. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Skarżącemu nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić mu ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Informacje udzielone M. K. we wskazanej korespondencji organu nie zawierały zindywidualizowanej oceny, odnoszącej się do osoby Skarżącego, jego pracy oraz konkretnych przyczyn nieprzedstawienia mu propozycji dalszej służby. Organ nie poinformował nadto Skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań.

Następnie Sąd I instancji przywołując treść art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji oraz ukształtowane na ich tle orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazał na konieczność rozważania kwestii zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. W ocenie Sądu, przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi do pozbawienia gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Zgodnie z art. 170 ust. 3 pwKAS w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ww. ustawy w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Analiza kompetencji dyrektora izby administracji skarbowej odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m. in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko jej wydanie zapewnia funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 pwKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. jest ponadto zdaniem Sądu uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby zdaniem Sądu uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez Skarżącego bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Odnosząc się zaś do meritum niniejszej sprawy podkreślono, że z treści regulacji zawartych w pwKAS wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji - art. 169 ust. 4), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu ani decyzji administracyjnej, ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Złożenie powyższych propozycji nie ma natomiast charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS. Organ, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 pwKAS ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenie, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie została złożona, obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowił art. 169 ust. 4 pwKAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Mając powyższe na uwadze uznano, że organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego Skarżącego. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I wyroku, opisanym na wstępie. Sąd zaznaczył przy tym, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu, stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Orzekając jak w punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zważywszy na podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w pwKAS, jak i ich konstytucyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor IAS. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu administracji w przedmiotowej sprawie pomimo niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, z uwagi na brak przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej, tj. spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.,

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, tj. zobowiązanie organu do wydania decyzji na skutek niezasadnego uwzględnienia skargi na bezczynność organu, wobec niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 170 ust. 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS "interpretowanego zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowią one podstawę normatywną obowiązku organu wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, któremu w związku z reformą Krajowej Administracji Skarbowej nie przedstawiono propozycji pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej,

2) art. 169 ust. 4 oraz art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż stanowią one podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby w KAS, uznanej w istocie za decyzję o zwolnieniu ze służby,

3) art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. art. 170 ust. 3 pwKAS poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż znajdują one zastosowanie do funkcjonariusza likwidowanej Służby Celnej, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do zasady lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej materii (niewydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowanym jak zwolnienie ze służby) szereg wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących interpretacji i stosowania pwKAS zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy). Przy czym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 pwKAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom, jak i pracownikom zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 pwKAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 pwKAS (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie art. 170 ust. 3 pwKAS. Analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie została przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 pwKAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 pwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Z art. 170 ust. 3 pwKAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Podkreślić należy, że obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej wobec funkcjonariusza, który nie otrzymał ani propozycji służby, ani propozycji zatrudnienia w istocie wynika z ww. regulacji, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 pwKAS i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego, należy uznać za zgodne z prawem, jeśli w skardze kasacyjnej nie ma zarzutu o przekroczeniu granic sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1116/18 "przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zajście określonego zdarzenia" – w tej sprawie polegającego na wygaśnięciu stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia skarżącemu propozycji dalszego pełnienia służby traktowanego jak zwolnienie ze służby. Odnosząc się do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z których można wywieść, że w treści ww. decyzji organ powinien wskazać motywy nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby lub propozycji zatrudnienia przypomnieć należy, że specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie przesądza kwestii merytorycznych, a tym samym nie wskazuje ani kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, ani nawet rozważań i ocen, jakie organ winien przeprowadzić na tle konkretnych regulacji. Wskazania Sądu I instancji w tym zakresie były zatem przedwczesne. Zakres związania kontrolowanym wyrokiem ogranicza się zatem jedynie do obowiązku organu wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.