Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. L., M. M., I. N., M. P., R. S., B. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Po 887/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. L., M. M., I. N., M. P., R. S., B. W. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji dla przedszkoli postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Po 887/17 odrzucił skargę K. L., M. M., I. N., M. P., R. S., B. W. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie informacji o wysokości dotacji.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. ogłosił informację o wysokości dotacji dla szkoły podstawowej, przedszkoli publicznych, przedszkoli niepublicznych oraz niepublicznego punktu przedszkolnego prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną w 2017 r., działając na podstawie art. 78 e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. – Dz. U. z 2016 r., poz, 1943 ze zm. ).

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa K. L., M. M., I. N., M. P., R. S., B. W., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą czynność Burmistrza Miasta i Gminy M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, że ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej. W ocenie Sądu nie można więc twierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżących, jako podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola. Informacja dotyczy wysokości kwoty dotacji przysługującej dla szkoły podstawowej, przedszkoli publicznych, przedszkoli niepublicznych oraz niepublicznego punktu przedszkolnego prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną, jednakże informuje o tym w sposób ogólny, bez odniesienia się do poszczególnych podmiotów. Brak zatem podstaw, by uznać czynność dokonaną przez Burmistrza Miasta i Gminy M. za czynność materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Pełnomocnik K. L., M. M., I. N., M. P., R. S. i B. W. wniósł skargę kasacyjną na postanowienie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

naruszenie prawa materialnego:

- art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty, który wszedł w życie na mocy ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw z dnia 23 czerwca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie informacji o wysokości dotacji w roku 2017 nie jest czynnością przyznania dotacji podczas gdy definicja czynności przyznania dotacji winna mieć charakter szeroki i obejmować wszystkie czynności dotyczące ustalenia i przyznania dotacji;

naruszenie przepisów postępowania:

- art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie informacji o wysokości dotacji w roku 2017 nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej i na tej podstawie odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych podczas gdy zaskarżona czynność Burmistrza Miasta i Gminy M. spełnia przesłanki czynności z zakresu administracji publicznej zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i winna podlegać kontroli sądu administracyjnego;

naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 184 Konstytucji w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pozbawienie ograniczenie prawa do sądu skarżącym albowiem uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę wysokości przyznanej kwoty dotacji w wyniku jej aktualizacji, podczas gdy zaskarżona czynność Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie informacji o wysokości dotacji w roku 2017 jest czynnością z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. i winna podlegać kontroli sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła szczegółowe motywy postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę skarżących jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność burmistrza polegająca na ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji dla szkoły podstawowej, przedszkoli publicznych, przedszkoli niepublicznych oraz niepublicznego punktu przedszkolnego prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną w 2017 r., o której mowa w art. 78 e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. – Dz. U. z 2016 r., poz, 1943 ze zm.) nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.

Stosownie do treści art. 78 e ust. 1 ustawy o systemie oświaty w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2-3ae, ogłasza się: 1) podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 3 a także 2) statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 2.

Ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, pełni bowiem wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, o którym mowa w spornym przepisie, stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej czynności. Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Wspomniany Biuletyn stanowi więc w zamierzeniu ustawodawcy podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej. Atrybut jawności działania organów władzy publicznej jest szczególnie mocno wyeksponowany w sferze gospodarki środkami finansowymi samorządu terytorialnego. We wszystkich jednostkach samorządu obowiązuje ten sam kanon jawności gospodarki finansowej, składający się m.in. z obowiązku debaty budżetowej, obowiązku opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z jej wykonania i przedstawiania do publicznej wiadomości pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Lex 2010).

Przepis art. 78 e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę podjęcia zaskarżonej czynności nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej kwot dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz każdych aktualizacji tych informacji. Publiczna dostępność powyższych informacji jest szczególnie ważna dla organów prowadzących przedszkola, szkoły i inne placówki dotowane, a także mogą być one interesujące dla rodziców uczniów tych przedszkoli, szkół i placówek (art. 78e i art. 89d ustawy).

Zupełnie nieadekwatne w realiach rozpoznawanej sprawy jest więc powoływanie się przez skarżącą na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym za czynność podlegającą kontroli tych sądów uznano czynność jednostki samorządu terytorialnego polegającą na samym przyznaniu dotacji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zaskarżyła bowiem - wbrew zarzutom stawianym w skardze kasacyjnej w tym zakresie - czynności urzeczywistniającej przysługujące jej uprawnienia wynikające z już istniejącego stosunku administracyjnego, a mianowicie czynności której przedmiot stanowiłaby konkretna kwota konkretnej dotacji. Zaskarżyła jedynie czynność polegającą na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej kwot dotacji. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że ogłoszenie nie było skierowane wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżących (była to jedynie ogólna informacja), a zatem nie można twierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżących.

Trafnie ponadto zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zasadność tego stanowiska potwierdza nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 1 stycznia 2017 r. (ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. - Dz. U. 2016. poz. 1010), na mocy której dodano art. 90 ust. 11 wskazujący wprost, że to czynność przyznania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 tej ustawy, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Nie ma zatem podstaw, by uznać czynność określoną w art. 78e ust. 1 ustawy o systemie oświaty za czynność materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacyjne podniesione w skardze kasacyjnej. Skarżący nie wykazali, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty stanowi przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji