Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2004 r., nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., za działki gruntu oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie [...] K., wydzielone w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1994 r.

Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntu jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. W wyniku podziału powstały działki o nr od [...] do [...], które zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i [...] uzdrowiska K. na zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1987 r., nr [...] zostały przeznaczone pod realizację zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Do decyzji została załączona mapa z projektowanym podziałem nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2004 r. P. K. pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. wystąpił o przyznanie, w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w K., wydzielone pod budowę ulic.

Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówił Spółdzielni "[...]" przyznania wnioskowanego odszkodowania. Organ podniósł, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ww. ustawy, odszkodowanie przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wymienione we wniosku działki ewidencyjne w większości pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "[...]", co do części działek Spółdzielnia zbyła prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych i w chwili obecnej działki te znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, lub stanowią ich własność. Zatem podział nieruchomości uwidoczniony na mapie (stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 1994 r.) nie spowodował utraty przez wnioskodawcę prawa użytkowania wieczystego do wymienionych we wniosku działek gruntu. Objęte wnioskiem działki, zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000r. poz. 838 ze zm.), nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i stanowią drogi osiedlowe.

Pismem z dnia 5 listopada 2004 r. adwokat A. R. działając w imieniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wniósł odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2004 r. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucił rozstrzygnięciu Starosty P., że zostało wydane z naruszeniem art. 10 ust. 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 k.p.a.

Również pismem z dnia 5 listopada 2004 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K., w którym wskazał, że zaskarżone rozstrzygniecie narusza przepisy art. 6, 7, 8, 10 ust. § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 oraz art. 10 ust. 4 i 5 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych, a także art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniesiono, że decyzja zatwierdzająca podział potwierdziła zgodność dzielonych działek z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Przejście działek na gminę (utrata prawa użytkowania wieczystego) nastąpiło z mocy prawa z dniem kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a zatem zbędne stało się wydanie uchwały w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych zaliczającej działki objęte wnioskiem odszkodowawczym do kategorii dróg gminnych. Poza tym uchwałą z dnia [...] grudnia 1996 r. Rada Miejska K. nadała części działek objętych wnioskiem nazwy ulic, zarówno stanowiących przedłużenie już istniejących ulic jak i nowopowstałych. Podjęcie uchwały o nadaniu nazwy ulicom może nastąpić tylko w stosunku do ulic stanowiących działki będące drogami publicznymi, a zatem podjęcie uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych stało się zbędne. Z uwagi na fakt, iż na terenie osiedla Spółdzielni znajdują się ogólnodostępne drogi gminne nie jest możliwe wybudowanie ogrodzenia terenu osiedla oraz bram wjazdowych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez adwokata A. R. Organ odwoławczy rozstrzygniecie oparł na stwierdzeniu, że w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z dnia [...] października 2004 r., adwokat A. R. nie udowodnił, iż działał w tej sprawie jako pełnomocnik strony.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że założeniem koniecznym do uznania przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg (dróg wewnętrznych np. ulice osiedlowe, place itp.), które nie zostały ujęte w planie miejscowym - nie dojdzie do przejścia własności nowo utworzonych ulic na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Na przedmiotowym terenie nie były w planie przewidziane drogi publiczne, bowiem objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania działki stanowią drogi w osiedlu mieszkaniowym, które w świetle art. 8 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Zatem nie nastąpiło przejście prawa własności przedmiotowych działek na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, tym samym nie został spełniony warunek ustalenia odszkodowania jakim jest utrata prawa własności przez dotychczasowego właściciela.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 § 1, 6 i 7 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości, a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie w całość i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda [...] rażąco naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiając stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowych wymogów wynikających z art. 107 k.p.a. Nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Organ II instancji całkowicie pominął szeroką argumentację strony zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2004 r., jak również pominął wskazane tam przez stronę dowody. W pozostałym zakresie skargi wskazano na argumenty powołane wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a ponadto odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Jak wynika z akt sprawy odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2004 r. wniósł zarówno P. K. jak i adwokat A. R., obaj umocowani przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" do działania w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnictwo z dnia z dnia 9 stycznia 2004 r. upoważniające adwokata A. R. do reprezentowania ww. spółdzielni przed organami administracji rządowej i samorządowej oraz sądami we wszelkich czynnościach i działaniach mających na celu ustalenie wysokości i uzyskanie wypłaty odszkodowania z tytułu utraty przez mocodawcę prawa wieczystego użytkowania działek zajętych pod budowę ulic zostało dołączone do wniesionego odwołania.

Organ wojewódzki całkowicie pominął udział pełnomocnika strony - adwokata A. R. w postępowaniu odwoławczym, bowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez adwokata A. R. W przedmiocie prawidłowości tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w wyroku z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 615/05 uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.

W ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest zasadny. Zgodnie z powołanym przepisem, na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pozbawienie udziału w postępowaniu odwoławczym prawidłowo umocowanego zawodowego pełnomocnika (adwokata) niewątpliwie narusza wskazany przepis. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że stosownie do treści art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń co do liczby ustanowionych w sprawie pełnomocników. Jeżeli natomiast mocodawca ustanowił kilku pełnomocników z takim samym zakresem umocowania, każdy z nich może działać samodzielnie, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa – art. 107 k.c. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika (lub pełnomocników), chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112). W wyroku z dnia 31 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2034/97 (publ. LEX nr 43050) Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu wraził pogląd, że pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1597/96 (publ. LEX nr 35482) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł tezę, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż brak należytej reprezentacji strony w postępowaniu odwoławczym skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych powodów, nie odnosząc się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, których aktualne wyrokowanie byłoby przedwczesne, Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.