Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Gdańsku sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

A. W. skierowała na Burmistrza Miasta Łeby za pośrednictwem poczty elektronicznej skargę z 5 października 2022 r. w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, tj. zapewnienia dostępu do zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Łeby za pośrednictwem usługi pobierania, zgodnie z art. 67c ust. 3 i art. 67a – 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) nr 1088/2010 z 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Skarżąca wskazała, że nieudostępnianie przez organ pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje konieczność ponoszenia przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów. W jej ocenie, organ pozornie uruchomił usługę pobierania danych przestrzennych, bowiem faktycznie – po uruchomieniu usługi – nie udostępnia danych przestrzennych dla planów miejscowych, co skarżąca zobrazowała w treści skargi przedstawiając "zrzut z ekranu". Skarżąca uznała przy tym zaskarżoną czynność za czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podjętą w sprawie indywidualnej, czynność udostępniania danych nie sposób uznać przy tym za czynność o charakterze ogólnym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łeby wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Gmina Miejska Łeba zawarła umowę z firmą G., co umożliwia zgłaszanie danych przestrzennych do Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych prowadzonej przez Głównego Geodetę Kraju. Burmistrz poinformował, że firma przeprowadziła analizę danych przestrzennych, która wykazała, że system przeglądania i pobierania danych działa poprawnie. Nadto Burmistrz powołał art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej wskazując, że bezpośredni dostęp do zbiorów nie musi być bezwzględnie zapewniony. Do odpowiedzi na skargę załączono pismo G., będącego dostawcą Systemu Informacji Przestrzennej dla Miasta Łeba.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie skarżąca poddała postępowanie Burmistrza polegające, jej zdaniem, na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania Gminy Miejskiej Łeba, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych uruchamiany za pośrednictwem adresu usługi pobierania zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania Gminy widniejący na Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych nie udostępnia żadnego obiektu, a zwłaszcza zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych.

Rozpoznając niniejszą sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim to, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie i udostępnianie przez organ administracji publicznych zbiorów danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214, dalej u.i.i.p.), może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

W zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegające rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które:

1. nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

2. są podejmowane w sprawach indywidualnych, gdyż akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a.,

3. muszą mieć charakter publicznoprawny,

4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Powyżej wymienione elementy określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67). Wskazane przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjął za własne, wyrażonym na tle spraw tożsamych przedmiotowo i podmiotowo (m.in. o sygn. akt: II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty i czynności o indywidualnym charakterze. W tym zakresie NSA powołał się na uchwałę tego Sądu z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której stwierdzono, że "(...) jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(...) akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Ponadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Takiego przepisu prawa indywidualizującego oczekiwane przez stronę działanie podmiotu publicznego skarżąca nie wskazała. Na próżno go również szukać w regulacjach odnoszących się do zbiorów danych przestrzennych.

Należy zwrócić uwagę, że art. 67a u.p.z.p. nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p. Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: 1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; 2) atrybuty zawierające informacje o akcie; 3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Przepisy art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 u.p.z.p. przewidują m.in. obowiązek organów wykonawczych gmin udostępnienia danych przestrzennych. W art. 67c ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że dane przestrzenne zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p.

Z przepisów powyższych wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.i.p., zgodnie z art. 12 tej ustawy, jest powszechny i nieodpłatny.

W świetle powyższego sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego adresata, w tym skarżącej. Udostępnianie przez właściwe organy informacji ze zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. W tym sensie, nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W konsekwencji skierowane do organu przez skarżącą żądanie udostępnienia prawidłowych i pełnych, jej zdaniem, danych przestrzennych nie mogło, wbrew jej twierdzeniom, wykreować po jej stronie interesu prawnego podlegającego ochronie prawnej, której mogłaby skutecznie dochodzić przed sądem administracyjnym.

Za nietrafne tym samym Sąd uznaje stanowisko skarżącej, że czynności udostępnienia danych z ww. zbioru konkretnemu wnioskodawcy nie stanowią czynności o charakterze ogólnym, gdyż są one reakcją na indywidualną próbę pozyskania danych przez konkretną osobę, a zatem mimo, że czynności te charakteryzują się niskim stopniem sformalizowania, to nie przekreśla ich indywidualnego charakteru.

W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za uznaniem, iż rozpoznanie skargi w tym przedmiocie wykracza poza kognicję sądów administracyjnych, wynikającą z art. 3 p.p.s.a.

W odniesieniu do wskazanej przez skarżącą podstawy prawnej skargi, wynikającej z art. 101a u.s.g., należy wskazać, że w art. 101a ust. 1 u.s.g. ustawodawca odsyła do art. 101 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się natomiast, że w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem także w art. 101a ust. 1 tej ustawy, mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu. W ocenie Sądu, co zostało już wcześniej wskazane, przy ocenie podstawy prawnej dopuszczalności skargi mającej wynikać z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przedmiotem niniejszej skargi nie są działania o charakterze indywidualnym. Jeżeli zaś przedmiotem skargi nie są działania o indywidualnym charakterze, to także skarga dotycząca takiego przedmiotu wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczalna z uwagi na brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Wobec ustalenia, że prawidłowość prowadzenia i udostępniania rejestrów publicznych w postaci zbiorów usług i danych przestrzennych nie podlega kontroli sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.