III OSK 2336/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-07	
Data wpływu	2024-09-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wr 243/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1 ust 1 i 2, 6 ust 2, 13 ust 1, 14 ust 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Straży Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 243/24 w sprawie ze skargi F. S. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 lutego 2024 r. oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 243/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 lutego 2024 r., stwierdził, że Komendant Straży Miejskiej [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 16 lutego 2024 r. i że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), zobowiązał Komendanta Straży Miejskiej [...] do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt II), a także zasądził na rzecz F. S. zwrot kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

F. S. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") wnioskiem z 16 lutego 2024 r. wystąpił do Komendanta Straży Miejskiej [...] (dalej: "Komendant", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w związku ze złożonym w dniu 6 listopada 2023 r. zawiadomieniem o wykroczeniu polegającym na zaparkowaniu pojazdu na chodniku w sposób utrudniający ruch pieszym. Wniósł o udzielenie informacji w następującym zakresie:

"1. Jakie konkretnie działania podjęto w związku z ww. zawiadomieniem?

2. Czy wykryto sprawcę ww. wykroczenia? Jeżeli tak:

2.1. Czy wniesiono o ukaranie do sądu?

2.2. Czy sprawca został ukarany lub pouczony?

3. Wnoszę o udostępnienie kopii wszystkich protokołów oraz notatek urzędowych i służbowych, które znajdują się w aktach ww. sprawy, w formie kserokopii lub wydruku".

W treści wniosku zaznaczył, że nie jest on wnioskiem o udostępnienie akt w rozumieniu art. 156 § 1-4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37 z późn. zm.).

W odpowiedzi z 21 lutego 2024 r. organ poinformował, że pismo nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie może być procedowane w tym trybie. Wskazał, że żądane informacje nie dotyczą spraw publicznych, a pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Dodatkowo wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż dostęp do niej uregulowany jest w odrębnych przepisach. Wnioskodawca - jako zawiadamiający w sprawie wykroczeniowej - nie ma legitymacji do uzyskiwania informacji odnośnie etapu czynności wyjaśniających podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia. Jeżeli czynności nie dostarczyłyby podstaw do złożenia wniosku o ukaranie, zawiadamiający zostanie o tym poinformowany w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2022 r. poz. 1124 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.w.").

Na bezczynność organu F. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W replice na odpowiedź organu skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku - Komendant Straży Miejskiej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1763), straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy (miasta) - samorządową umundurowaną formacją powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (miasta), której koszty funkcjonowania - jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 5 tej ustawy - są ponoszone z budżetu gminy. Do zadań straży należy w szczególności czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, czy na dzień wniesienia skargi organ zobowiązany pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu informacja o działaniach podjętych przez strażników miejskich w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani (pkt 1-2 wniosku), stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. informacja o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego przez jednostkę powołaną do ochrony porządku publicznego (w tym porządku w ruchu drogowym). Uzyskanie odpowiedzi na sformułowane w pkt 1 i 2 wniosku pytania o działania podjęte w ramach interwencji pozwoli obywatelowi zweryfikować, czy organ wykonuje ustawowe zadania w sposób prawidłowy i czy nie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości lub zaniedbań, co umożliwi ich naświetlenie i podjęcie działań w celu ich wyeliminowania na przyszłość. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że głównym celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest kontrola władzy publicznej. Celem ustawy jest dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (zob. wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2020 r., II SAB/Łd 101/19). Zdaniem Sądu, uzyskanie przez obywatela informacji o konkretnych działaniach podjętych w ramach interwencji strażników miejskich służy realizacji wspomnianych celów. Także w orzecznictwie sądowym uznaje się, że informacja o czynnościach podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., II SAB/Wa 388/19).

Sąd I instancji wskazał, że objęte wnioskiem (pkt 3) kopie protokołów, notatek urzędowych i służbowych, związanych z daną sprawą, także mają walor informacji publicznej. Dokumenty te są bowiem sporządzane przez strażników miejskich i mają odzwierciedlać przebieg czynności podejmowanych przez nich w ramach realizacji zadań służbowych. Dotyczą sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności jednostki organizacyjnej gminy (miasta) i zawierają informację o sposobie realizowania przez tę jednostkę nałożonych nań zadań publicznych. Informację pochodzącą od strażnika miejskiego, utrwaloną w formie notatki, należy traktować jako sprawę publiczną, związaną bezpośrednio z działalnością i funkcjonowaniem tej jednostki. Celem jej sporządzenia jest przecież udokumentowanie podejmowanych czynności służbowych. Dokumenty te stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2019 r., I OSK 1280/17; z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 2901/19; wyroki WSA: w Lublinie z 4 marca 2014 r., II SAB/Lu 2/14; w Łodzi z 28 lutego 2024 r., II SAB/Łd 132/23; w Opolu z 29 lutego 2024 r., I SAB/Op 9/24).

Jednocześnie Sąd dostrzegł, że - jak podnosi organ - zasady dostępu do akt w sprawach wykroczeniowych oraz zakres informacji przekazywanych osobom na temat toczącego się postępowania regulują ustawy karne procesowe i wyprzedzają tym samym w tej kwestii unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemniej, podkreślenia wymaga, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł nie o dostęp do akt, a o udzielenie informacji na temat działań podjętych przez strażników miejskich w ramach konkretnej interwencji oraz udostępnienie poszczególnych dokumentów z nią związanych, co wyraźnie zaznaczył we wniosku. Należy rozróżnić, że czym innym jest dostęp do akt postępowania o wykroczenie lub ich części jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., III OSK 1188/21). Fakt, że art. 54 § 2 k.p.w. przewiduje poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie, nie pozbawia tej osoby możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji, przeprowadzanej w ramach wykonywania zadań publicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym - wbrew stanowisku organu - że wnioskodawca jest jednocześnie osobą, która złożyła zawiadomienie w sprawie wykroczenia. Nie może to wpływać na ocenę danej informacji jako informacji publicznej, gdyż kwalifikacja informacji dokonywana jest niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą. Dany fakt albo jest informacją publiczną, albo takich walorów nie posiada. Niedopuszczalne jest kwalifikowanie informacji jako informacji publicznej w zależności od tego, kto o nią wnioskuje (zob. wyrok w Łodzi z 28 lutego 2024 r., II SAB/Łd 132/23).

Zdaniem WSA we Wrocławiu mając na uwadze, że żądane informacje stanowiły informację publiczną organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, gdyż do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W niniejszej sprawie Sąd - w pkt I zdaniu pierwszym sentencji wyroku - stwierdził tym samym bezczynność organu w załatwieniu wniosku, a w pkt II zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdaniu drugim sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Komendant w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek, a więc załatwił go bez jakiejkolwiek zwłoki, dochodząc jednak do nieuzasadnionego przekonania, że żądane informacje nie są informacją publiczną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Straży Miejskiej [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."):

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 1 ust. 1 i ust. 2 związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez: przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom określonym we wniosku, w tym wszystkich protokołów notatek urzędowych i służbowych znajdujących się w aktach postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez Straż Miejską [...] z przeprowadzonej interwencji w dniu 6 listopada 2023 r. przymiotu informacji publicznej, w sytuacji gdy dotyczą one sprawy o wykroczenie prowadzonej przez Straż Miejską [...] na podstawie zawiadomienia o popełnieniu wykroczenia przez wnioskującego;

b) art. 1 ust. 1 i ust. 2 związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 k.p.k. w związku z art. 38 k.p.w. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie że żądane informacje podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, w sytuacji gdy nawet gdyby uznać że są to informacje publiczne, to w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne a mianowicie regulacja zawarta w przepisie art. 156 w związku z art. 38 k.p.w. które regulują dostęp do informacji wnioskowanych przez wnioskującego, mającego jednocześnie status osoby zawiadamiającej o popełnieniu wykroczenia;

c) art. 1 ust. 1 i ust. 2 związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 k.p.w. poprzez błędną ich wykładnię i błędne przyjęcie, że art. 54 § 2 k.p.w. przewidujący poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie, nie pozbawia tej osoby możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji, przeprowadzonej w ramach wykonywania zadań publicznych, podczas, gdy postawione pytania przez wnioskującego, dotyczyły sprawy indywidualnej, w której skarżący miał status osoby zawiadamiającej, a której to dostęp do informacji na temat przebiegu postępowania jest ograniczony przepisami art. 54 § 2 k.p.w.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności organu administracyjnego - Komendanta Straży Miejskiej [...] i zobowiązanie ww. do załatwienia wniosku, pomimo braku ku temu przesłanek, bowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez "przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom określonym we wniosku (...) przymiotu informacji publicznej".

Po pierwsze w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Jednak strona skarżąca kasacyjnie w powołanym zarzucie nie wskazała postaci naruszenie prawa materialnego.

Po drugie wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie tego zarzutu de facto kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji jako informacji publicznych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to przyjmując nawet, iż skarżącemu chodziło o zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego, to jest on co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Tymczasem organ w żaden sposób nie zakwestionował skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzutami natury procesowej, lecz czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty te należy ocenić jako bezskuteczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12).

Nie zasadne są także zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 k.p.k. w związku z art. 38 k.p.w. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie że żądane informacje podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej w sytuacji, że nawet gdyby uznać iż są to informacje publiczne, to w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne, a mianowicie regulacja zawarta w przepisie art. 156 w związku z art. 38 k.p.w. które regulują dostęp do informacji wnioskowanych przez wnioskującego oraz w zw. z art. 54 § 2 k.p.w. poprzez błędną ich wykładnię i błędne przyjęcie, że art. 54 § 2 k.p.w. przewidujący poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie, nie pozbawia tej osoby możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji. Otóż, jak już to wskazał Sąd I instancji w ślad za wyrokiem NSA z 25 marca 2022 r., sygn. III OSK 1188/21 zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. d, e, f); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.

W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny, od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2289/12).

Jednocześnie w piśmiennictwie podkreśla się, iż "uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 42) Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, nie tylko sądowych.

Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt postępowania w sprawie o wykroczenie prowadzonego przez Straż Miejską we [...], bez względu na ich rodzaj i charakter. Zawierają one bowiem informacje o działalności tego organu. Protokoły i notatki urzędowe funkcjonariuszy Straży Miejskiej sporządzone w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych.

W pkt 3 wniosku z 16 lutego 2024 r. zostały sprecyzowane dokumenty żądane przez skarżącego. Są to dokumenty wytworzone przez organ Straż Miejską w związku z prowadzonym przez nią postępowaniem w sprawie o wykroczenie.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej określające jakie informacje należy uznać za informacje publiczne, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a nadto dokonał oceny charakteru poszczególnych informacji wnioskowanych przez skarżącego. Fakt, że art. 54 § 2 k.p.w. przewiduje poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie, nie pozbawia tej osoby możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji, przeprowadzanej w ramach wykonywania zadań publicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym - wbrew stanowisku organu - że wnioskodawca jest jednocześnie osobą, która złożyła zawiadomienie w sprawie wykroczenia. Nie może to wpływać na ocenę danej informacji jako informacji publicznej, gdyż kwalifikacja informacji dokonywana jest niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą. Dany fakt albo jest informacją publiczną, albo takich walorów nie posiada. Niedopuszczalne jest kwalifikowanie informacji jako informacji publicznej w zależności od tego, kto o nią wnioskuje (zob. wyrok w Łodzi z 28 lutego 2024 r., II SAB/Łd 132/23).

W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "poprzez uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności organu administracyjnego (...) i zobowiązanie do załatwienia wniosku, pomimo braku ku temu przesłanek, bowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej". Skoro bowiem, jak stwierdził Sąd I instancji i czego skutecznie nie zakwestionował organ, wniosek z dnia 7 stycznia 2024 r. dotyczył informacji publicznej, to organ był zobowiązany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Organ nie wykazał także, że nie jest w stanie udostępnić informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, gdyż środki techniczne, którymi dysponuje uniemożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 u.d.i.p.). Skoro organ w zakreślonym ustawowo terminie nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, to prawidłowo WSA we Wrocławiu zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Ubocznie jedynie podkreślić należy, że art. 149 § 1 p.p.s.a. dzieli się na trzy punkty, a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, o który z nich mu chodzi. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala bowiem ustalić granice zaskarżenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2008 r.; sygn. akt I OSK 2034/06; z dnia 10 maja 2011 r.; sygn. akt II OSK 2520/10; z nowszego orzecznictwa zob. m.in. wyroki: z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 16 stycznia 2024 r.; sygn. akt I OSK 152/21). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku punktem wyjścia analizy Sądu I instancji był art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji ocena, czy pismo wniesione do organu przez skarżącego zawiera wnioski o udostepnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.