Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 207/23 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 stycznia 2023 r. nr KO.480.89.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 czerwca 2023r., sygn. akt III SA/Łd 207/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę S. G. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej też: "SKO", organ") z 30 stycznia 2023r., nr KO.480.89.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu marki [...], nr nadwozia [...].

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 72 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021r., poz. 450 ze zm., dalej: "p.r.d."), a także § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 22 lipca 2002r., w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz.U. z 2016r., poz.1038, dalej: "rozporządzenie", "r.r.p.") poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowe rozstrzygnięcie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania, niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o unieważnieniu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ - Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu prawa procesowego, tj. podniesionego w pkt II. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tych przepisów miało dojść "poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania, niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o unieważnieniu".

Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy. Jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy Sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z: 19 października 2010r., sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014r., sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, że oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w tych aktach, co wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła innego niż akta sprawy miałyby one pochodzić. Wymaga również wyjaśnienia, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z: 21 lipca 2022r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021r., sygn. akt II GSK 1158/18).Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010r., sygn. akt I FSK 497/09, publ., podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez Sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 października 2010r., sygn. akt II OSK 1645/09). Reasumując do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Zdaniem NSA takie błędy nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z: 14 września 2011r., sygn. akt II GSK 858/10; 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11; 7 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2374/11), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma przedstawiać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny skargi kasacyjnej jest warunkiem koniecznym, by była ona podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie wyjaśnia istoty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem z tych powodów ten zarzut kasacyjny należało tym bardziej uznać za niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a., art. 72 ust. 1 p.r.d., a także § § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 22 lipca 2002r., poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowe rozstrzygniecie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w świetle art. 2 pkt 54 p.r.d. dopuszczalna masa całkowita oznacza największą określoną właściwymi warunkami technicznymi masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Zgodnie z art. 2 pkt 61 p.r.d. maksymalna masa całkowita oznacza największą masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, określoną przez producenta pojazdu. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż zmiana dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ponad maksymalną masę pojazdu przewidzianą przez producenta jest niemożliwa bez uprzedniej zgody producenta pojazdu na zmianę maksymalnej masy pojazdu. W sprawie skarżący natomiast zwiększył dopuszczalną masę całkowitą pojazdu bez uprzedniej zgody producenta.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż zmiana dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu jest istotną zmianą mającą niewątpliwie wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a zwłaszcza zdrowie i życie ludzi.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zgodnie z art. 66 ust. 4 pkt 6 p.r.d. zabrania się dokonywania zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, z wyjątkiem: a) pojazdu, na którego typ zostało wydane świadectwo homologacji typu lub inny równoważny dokument, o którym mowa w art. 70j ust. 1, art. 70k ust. 1, art. 70o ust. 1, art. 70zo ust. 1, art. 70zp ust. 1 albo art. 70zu ust. 1, b) pojazdu, w którym zmian konstrukcyjnych dokonał przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarżący dokonywał zmian rodzaju pojazdu z samochodu ciężarowego na autobus, a takie zmiany są dopuszczalne po spełnieniu wymogów określonych w § 9d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. 2003 nr 32, poz. 262 ze zm.), a jednym z nich jest uzyskanie wyników badania jednostki uprawnionej co do spełnienia odpowiednich wymagań technicznych, których skarżący nie spełnił, ponieważ zobowiązany był do uzyskania oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta, że pojazd homologowany był zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Nie można zatem podzielić prezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodu, że skarżący może zostać uznany za producenta pojazdu.

Niespornym jest, że S. G. , składając 6 czerwca 2016r. wniosek o rejestrację pojazdu, załączył m.in. zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu z 23 maja 2016r., nr [...] wraz z dokumentem identyfikacyjnym oraz zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu z 23 maja 2016r. nr [...] wraz z opisem zmian dokonanych w pojeździe oraz oświadczenie [...] (opinia techniczna) nr [...]z 23 maja 2016r., z których wynika, że doszło do zmiany rodzaju pojazdu z samochodu ciężarowego na autobus, zmiany dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu z 5000 kg do 5900 kg, zmiany położenia kierownicy, jak również zmiany liczby miejsc siedzących z 3 na 24 i utworzenia miejsc stojących z 0 na 9.

Na tej podstawie organ I instancji wydał 10 czerwca 2016r. decyzję o rejestracji przedmiotowego pojazdu.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy do podania o rejestrację pojazdu, w wyniku której wydano decyzję załączono oświadczenie producenta lub przedstawiciela producenta, o jakim mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 r.r.p.

Z dowodu rejestracyjnego, przedstawionego przez stronę do wniosku o rejestrację, wraz z tłumaczeniem z języka angielskiego, wynika, że dozwolona masa pojazdu marki [...] wynosi 5000 kg (poz. F.l), rodzaj nadwozia - VAN (poz. D.3), liczba miejsc: 3 (poz. S.1), liczba miejsc stojących: 0 (poz. S.2). Ponadto w aktach sprawy znajduje się e-mail [...] Sp. z o.o. z 19 kwietnia 2022r., stanowiący odpowiedź na pismo Starosty Powiatu Piotrkowskiego, w którym wskazano, że pojazd o numerze identyfikacyjnym [...] został wyprodukowany wg irlandzkiego świadectwa homologacji typu z kierownicą po prawej stronie z następującymi parametrami: - kategoria N2, - rozstaw osi 4325 mm, - długość 7340 mm, dop. masa całkowita 5000 kg, - dopuszczalne obciążenie osi 1/2:1850/3500 kg, maksymalna masa całkowita przyczepy z hamulcem/bez hamulca 2000/750 kg, dop. masa całkowita zespołu pojazdów 7000 kg, - liczba miejsc 3. Tymczasem strona składając wniosek o rejestrację pojazdu przedstawiła dokumenty wskazujące, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu (na skutek modyfikacji konstrukcyjnych) wzrosła do 5900 kg, a liczba miejsc siedzących (z kierowcą) do 24 plus 9 miejsc stojących. Zmieniono rodzaj pojazdu z samochodu ciężarowego na autobus. Tytułem potwierdzenia zgodności ww. modyfikacji z normami technicznymi wnioskodawca przedstawił Staroście Powiatu Piotrkowskiego ww. zaświadczenia o badaniu technicznym pojazdu przeprowadzonym przez S. G. wraz z dokumentem identyfikacyjnym pojazdu, opisem zmian dokonanych w pojeździe i opinią techniczną nr [...].Trafnie ocenił Sąd I instancji, podzielając pogląd organu nadzoru (SKO), że żaden z tych dokumentów nie był oświadczeniem producenta (względnie jego przedstawiciela) potwierdzającym uzyskanie przez pojazd homologacji z uwzględnieniem jego ww. nowych parametrów technicznych. Podstawowe znaczenie dla sprawy miało to, że zarówno organ nadzoru, jak i sam skarżący zgodnie przyjęli, że przedmiotem wniosku o rejestrację skierowanego do Starosty Powiatu Piotrkowskiego był "samochód marki [...], a więc producentem i właścicielem wskazanej w podaniu skarżącego marki pojazdu było przedsiębiorstwo legitymujące się marką [...]. W dniu rejestracji Starosta Powiatu Piotrkowskiego nie dysponował ani oświadczeniem tego producenta, ani też oświadczeniem podmiotu, który reprezentowałby [...]. W szczególności S. G. nie załączył do własnego podania tego rodzaju oświadczenia o homologacji producenta na pojazd ze zmodyfikowanymi parametrami technicznymi. Błędnie twierdził skarżący, że to on (w ramach własnego przedsiębiorstwa [...]) wyprodukował pojazd marki [...] o cechach autobusu. Przepisy art. 75 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 65 p.r.d. dopuszczają wprawdzie możliwość samodzielnego (pozafabrycznego) wyprodukowania pojazdu dopuszczonego do ruchu po drogach publicznych, ale wówczas od właściciela wymaga się uwidocznienia tego we wniosku o rejestrację w części przeznaczonej właśnie na markę pojazdu (z założenia nie należącą do żadnej wytwórni samochodów), którą przepisy te nazywają marką [...]. Dopuszczalna jest też alternatywna procedura uzyskania zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, o jakim mowa w art. 67 ust. 1 p.r.d. Tej procedury jednak skarżący również nie uruchamiał. Błędnie wywodzi skarżący, że z wymogu uzyskania oświadczenia homologacyjnego producenta zwalniało go zaświadczenie o dodatkowym badaniu technicznym pojazdu, o jakim mowa w art. 81 ust. 11 pkt 3 p.r.d. Przepis ten, dla pojazdów, w których dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymianę elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, wymaga oprócz zaświadczenia o badaniach określonych w art. 81 ust. 3-5 p.r.d. (tj. zaświadczenia o badaniach okresowych), również zaświadczenia o badaniu dodatkowym. Regulacje o badaniach technicznych przed dopuszczeniem pojazdu do ruchu nie są regulacjami konkurencyjnymi względem unormowań odnoszących się do homologacji. Zasadą bowiem jest zakaz dokonywania zmian konstrukcyjnych powodujących zmianę rodzaju pojazdu, jak miało to miejsce w badanej sprawie (art. 66 ust. 4 pkt 6 ab initio p.r.d.), zaś pierwsza faza postępowania w sprawie rejestracji pojazdu musi wykazać w takim wypadku, czy nastąpiły warunki uchylające ten ustawowy zakaz. Takim trybem jest właśnie uzyskanie nowego świadectwa homologacji lub innego równoważnego dokumentu, z którym prawodawca zrównał uregulowane w § 14 ust. 4 pkt 2 r.r.p. oświadczenie producenta (względnie jego przedstawiciela) potwierdzające homologowanie pojazdu z uwzględnieniem dokonanych po opuszczeniu wytwórni zmian konstrukcyjnych. Dopiero pokonanie tej wstępnej fazy postępowania o rejestrację pojazdu (badania wymogów homologacji) umożliwia przystąpienie do badania bieżącej sprawności technicznej pojazdu w trybie badań okresowych (z art. 81 ust. 3-5 p.r.d.) oraz badań dodatkowych (art. 81 ust. 11 pkt 3 p.r.d.). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest dopuszczalne zastępowanie dokumentów stwierdzających homologację zaświadczeniami o wyniku badania technicznego pojazdu (zob. wyrok z 27 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 368/06, Lex nr 311831). Dokonanie przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego decyzją z 10 czerwca 2016r., rejestracji pojazdu na rzecz S. G. odbyło się więc z rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego w postaci § 14 ust. 4 pkt 2 r.r.p., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przepis § 14 ust. 4 pkt 2 r.r.p. był przepisem bezwzględnie obowiązującym, w drodze którego dochodziło do zwolnienia z ustawowego zakazu dopuszczania do ruchu pojazdu o zmienionych parametrach technicznych prowadzących do zmiany jego rodzaju, określonego przez art. 66 ust. 4 pkt 6 ab initio p.r.d. Tego rodzaju naruszenie, polegające na zarejestrowaniu (a przez to dopuszczeniu do ruchu po drogach publicznych) pojazdu, którego zmiany konstrukcyjne nie zostały uzdrowione w przepisanej procedurze homologacyjnej, było naruszeniem kwalifikowanym, rażącym. Jest bowiem widoczne dzięki prostemu zestawieniu treści rozstrzygnięcia decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 10 czerwca 2016r. i treści przepisu § 14 ust. 4 pkt 2 r.r.p. Trafnie zatem SKO, a następnie Sąd I instancji oceniły, że decyzja dotychczasowa zasługiwała na stwierdzenie jej nieważności w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez SKO na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Marka [...], jako zastrzeżony znak towarowy, należy bowiem do Grupy [...], którą należy traktować jako faktycznego producenta przedmiotowego pojazdu. Ponadto, przez dokonanie zmian konstrukcyjnych, zmieniono m.in. dopuszczalną masę całkowitą oraz rodzaj pojazdu - na autobus. W świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, czego chciałby skarżący, że po dokonaniu zmian konstrukcyjnych w pojeździe S. G. stał się jego producentem, gdyż producentem pojazdu pozostaje [...], a S. G. w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej dokonał jedynie zmian konstrukcyjnych przedmiotowego pojazdu.

Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazującym, iż brak jest definicji legalnej producenta pojazdu należy zauważyć, iż w świetle art. 2 pkt 58 p.r.d. to producent pojazdu nadaje i umieszcza numer identyfikacyjny pojazdu -VIN, a zatem producentem jest podmiot, który nadał i umieścił numer VIN pojazdu. Numer VIN (ang. Vehicle Identification Number) jest zestawieniem siedemnastu znaków, który identyfikuje konkretny pojazd i jest dla niego unikalnym numerem. Numer ten zostaje przyporządkowany przez producenta pojazdu i identyfikuje markę, model i rok pojazdu, a także bardziej szczegółowe dane, takie jak między innymi typ silnika.

W świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, czego chciałby skarżący, że po dokonaniu zmian konstrukcyjnych w pojeździe jest jego producentem, gdyż producentem pojazdu pozostaje [...], a skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej dokonał jedynie zmian konstrukcyjnych pojazdu. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

W tej sytuacji, nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie dla nich odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów, należy uznać́ za zdefiniowaną w rozporządzeniach europejskich procedurę̨ indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę̨ uzyskiwania zezwoleń́ dla części i wyposażenia (por. w kwestii badań technicznych w tym zakresie np. wyroki NSA z: 30 stycznia 2024r., sygn. akt II GSK 1378/21; 13 marca 2025r., sygn. akt II GSK 1835/21).

Nie mogą być zatem uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie I. petitum skargi kasacyjnej.

Z treści przywołanych wyżej regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że skarżący wnosząc o rejestrację pojazdu nie przedstawił oświadczenia producenta lub jego przedstawiciela potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Załączone do wniosku o rejestrację pojazdu dokumenty nie są oświadczeniami, o których mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 22 lipca 2002r., zatem organ nie miał podstaw do jego rejestracji mocą decyzji, której nieważność stwierdzono.

W tym stanie rzeczy należy w pełni zaakceptować prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko wskazujące na to, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób niewątpliwy sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Od wielu lat w orzecznictwie wyrażone są bowiem poglądy, iż jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (wyrok NSA z 17 września 1997r., sygn. akt III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994r., sygn. akt III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Oczywistym więc jest, że chodzi tu o sytuację, w której treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z: 26 maja 2020r., sygn. akt II OSK 3165/19, 25 czerwca 2021r., sygn. akt I OSK 353/21, 26 listopada 2021r., sygn. akt II GSK 1822/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się w tym kontekście do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów dotyczących wątpliwości w zakresie interpretacji wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia oraz p.r.d. dotyczących badań technicznych i warunków technicznych należy zauważyć, iż brak aktualizacji przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji - w kontekście potrzeby podejmowania koniecznych zabiegów interpretacyjnych oraz rezultatu tych zabiegów interpretacyjnych - odnoszony jest w orzecznictwie do przepisów prawa niejednoznacznych w swej treści, nie zaś do przepisów niepozostawiających wątpliwości co ich rozumienia, co ma swoje konsekwencje, albowiem rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 1988r., sygn. akt II SA 981/88; 21 października 1992r., sygn. akt V SA 86/92; zob. też np. wyroki NSA z: 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96; 6 lutego 2006r., sygn. akt I FSK 439/05; 30 maja 2008r., sygn. akt II OSK 404/08 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie oznacza to jednak - jak tylko pozornie mogłoby się wydawać, że ocena odnośnie do wystąpienia tego rodzaju przekroczenia prawa, nie jest i nie może być dokonywana na gruncie procesu wykładni prawa. W tym kontekście podkreślić należy, że określone rozumienie teksu prawnego zawsze przecież stanowi rezultat - niekiedy nawet nieuświadomionego - procesu wykładni, co uzasadnia twierdzenie, że wszystkie przepisy podlegają interpretacji (inaczej omnia sunt interpretanda - M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra", 2011, nr 3 - 4, s. 20 i n.; zob. również M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2016.12.05 komentarz LEX/el.2017 oraz przywołana tam literatura przedmiotu). Stąd też, jak podkreśla się w orzecznictwie, sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a w tym względzie za rażące uważa się między innymi naruszenie podstawowych reguł wykładni, w szczególności zaś tej reguły wykładni, którą jest pierwszeństwo regulacji szczególnej przed regulacją ogólną (por. np. wyrok NSA z 2 września 2011r., sygn. akt II OSK 743/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli więc podkreślić, że w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, co można i należy wiązać również z naruszeniem reguł wykładni prawa, to stanowiący konsekwencję ich naruszenia rezultat tak dokonanej wykładni, w sytuacji gdy jego skutki będą powodować, że decyzja nie będzie mogła być zaakceptowana jako wydana przez organy praworządnego państwa, tym bardziej będzie uzasadniał ocenę o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Za rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest bowiem i to, że rodzaj naruszenia oraz jego skutki powodują, iż decyzja, bądź postanowienie nie mogą być zaakceptowane, jako wydane przez organy praworządnego państwa (zob.: K. Glibowski w w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017r.,s. 1132 i nast., P. M. Przybysz, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2017.06.05 komentarz LEX/el.2017, M. Jaśkowska, op. cit. oraz przywołane tam orzecznictwo), co nastąpi w szczególności wówczas, gdy naruszeniu normatywnego wzorca działania towarzyszył będzie jednoczesny brak realizacji wartości prawem chronionych (por.Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niedopuszczalne jest jednak odwoływanie się do innych przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. M. Niezgódka-Medek, w: S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X. 2017, WKP 2017, s. 1296-1297, Barbara Adamiak glosa do wyroku NSA z 6 lutego 2006r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9, poz. 100).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002r. skarżący zobowiązany był do przedstawienia oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Natomiast, jak już wskazano wyżej, przedstawione przez skarżącego dokumenty nie stanowią wymaganego przez § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002r. oświadczenia producenta lub przedstawiciela tego producenta, bowiem z przedłożonych dokumentów nie wynika, że skarżący jest przedstawicielem producenta lub producentem. Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, iż zmiana dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu jest istotną zmianą, mającą niewątpliwie wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a zwłaszcza na zdrowie i życie ludzi.

Powyższe oznacza, że decyzja o rejestracji pojazdu wydana została z rażącym naruszeniem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.r.d. i § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22 lipca 2002r. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wskazanych przepisów prawa. Dodać należy, że przedmiotowe przepisy, w przekonaniu NSA, nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.