III SA/Po 160/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania B. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 14 czerwca 2023 r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie części działek nr [...] i nr [...], obręb B., gmina [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 14.06.2023 r., którą organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał na brak możliwości wyznaczenia dla zamierzenia inwestycyjnego linii zabudowy. Organ I instancji ponownie uznał, że nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz w ww. decyzji wskazał także na niezgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem wnioskowanego terenu ustalonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej[...]. W Studium obszar ten przeznaczony jest pod użytki rolne klas V-VI.

Ponownie uchylając decyzję organu I instancji, SKO w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 kwietnia 2024 r. w pierwszej kolejności przywołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie t.j. przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Wskazano, że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną lub analizą urbanistyczną. W celu przeprowadzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej wyznacza się obszar analizowany w sposób określony przez art. 61 ust. 5a) u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

SKO podniosło, że w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 333 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu terenu (3 x 111 m). Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dokument ze stycznia 2023 r.) i uznano, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium analiza ta nie została sporządzona prawidłowo, gdyż w części graficznej nie przedstawiono linii zabudowy. Podkreślono, że stosownie do § 9 ww. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000 opisana jako załącznik nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14.06.2023 r., nr [...], jednak nie zawiera odwzorowania parametru: linia zabudowy - nie zaznaczono tego parametru na załączniku graficznym. Brak ten nabiera istotnego znaczenia wobec faktu, że kwestia wyznaczenia linii zabudowy stanowi kwestię sporną w sprawie.

Kolegium ponownie wskazało (poprzednio w decyzji kasacyjnej z 28.10.2022 r., nr [...], że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji.

Podobnie jak w poprzedniej decyzji kasacyjnej z 28.10.2022 r. Kolegium zwróciło uwagę na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 814/17, zgodnie z którym jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ winien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.(...) W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić.

Kolegium zauważyło, że poza brakiem przedstawienia linii zabudowy, załącznik graficzny (załącznik nr 3) jest częściowo nieczytelny, nie sposób ustalić linii rozgraniczających niektóre działki oraz numerów działek, a także niewidoczne są obrysy budynków. Skutkuje to naruszeniem ww. przepisu § 9 rozporządzenia.

Ponadto w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby zaskarżonej decyzji z 14.06.2023 r. ujęto działkę nr [...], dla której nie podano parametrów: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, wysokości kalenicy oraz geometrii dachu oraz zaznaczono "w budowie". Kolegium wskazało, że w analizie urbanistycznej uwzględnia się działki zabudowane o ukończonych inwestycjach, albowiem ostateczne parametry inwestycji mogą jeszcze ulec zmianie w trakcie realizacji w stosunku do zatwierdzonego projektu. Tym samym, ostateczny kształt inwestycji może różnić się od pierwotnie projektowanego, zatwierdzonego decyzją administracyjną.

Kolegium podniosło, że w poprzednio sporządzonej analizie urbanistycznej (dokument z kwietnia 2022 r.) wśród działek, które poddano badaniu nie ujęto działki nr [...], która została uwzględniona w ostatniej analizie (dokument ze stycznia 2023 r.). Organ I instancji nie wyjaśnił tej różnicy. Działka nr [...] została wskazana przez Odwołującego jako ta, na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jeśli inwestycja została już zrealizowana i uzasadnione było jej ujęcie w analizie urbanistycznej, to pojawiają się wątpliwości co do aktualności mapy, która stanowiła podstawę sporządzenia analizy urbanistycznej.

Poza powyższym Kolegium ponownie zauważyło, że niedopuszczalne jest powoływanie się na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 28.09.2009 r., nr [...], gdyż dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego, skutecznym erga omnes. W ocenie SKO w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4, § 9 ww. rozporządzenia oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji SKO wniósł do Sądu B. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 373/24 uchyli zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Kolegium pomimo zlecenia w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 28.10.2022 r. konieczności poczynienia ustaleń w zakresie wyznaczenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej to organ I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja jest drugą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został - 22.03.2022 r. i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 2 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji uporczywie odmawia konkretyzacji normy prawnej w związku ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem, zaś organ odwoławczy niezmiennie uchyla decyzję organu I instancji. Dochodzi zatem do zablokowania inwestycji, a taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu, nie istnieje żadna przeszkoda, żeby SKO rozpoznało sprawę merytorycznie. Stwierdzić należy, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., II SA/Po 760/17; a także: wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA).

W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę zaskarżoną decyzją z dnia 6 października 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ powołał treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 9Dz.U. z 2024r. poz.977) i wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 333 m od granicy terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu terenu (3 x 111 m). Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dokument ze stycznia 2023r.) i uznano, że nie został spełniony warunek z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie kontynuuje bowiem linii zabudowy z obszaru analizowanego. Dalej organ przytoczył wyroku sądów administracyjnych dotyczące ustalenia linii zabudowy i wskazał, że wobec zarzutów odwołania oraz uwzględniając zalecenia wynikające z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18.09.2024 r., sygn. akt IV SA/Po 373/24, SKO zlecając organowi I instancji (pismem z dnia 21.02.2025r., nr [...]) poczynienie dodatkowych ustaleń w sprawie wskazało na potrzebę zajęcia stanowiska odnośnie możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego od strony drogi wewnętrznej (działka nr [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako "dr", stanowiącej własność gminy [...]) oraz przekazanie informacji, czy ta droga wewnętrzna jest drogą ogólnodostępną i służy obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym nieruchomości zabudowanych. Kolegium zwróciło się także o przekazanie informacji, czy inwestycje na działkach nr [...] i [...], [...] i [...], obręb B. skierowane są elewcjami frontowymi do drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] i czy linie zabudowy na tych działkach były ustalane względem drogi wewnętrznej. Organ I instancji w piśmie z dnia 25.04.2025 r. wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] są działkami drogowymi gminnymi, więc są drogą ogólnodostępną i służą obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości znajdujących się przy nich. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Objęte wnioskiem działki nr [...] i [...] położone są przy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], przy której brak zabudowy. Działki te znajdują się za załamaniem (za zakrętem) drogi wewnętrznej. Nie ma więc możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust.1 - 3 przepisów rozporządzenia. Teren inwestycji znajduje się w znacznym oddaleniu od terenów zabudowanych w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium zalecenia wynikające z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18.09.2024 r. sygn. akt IV SA/Po 373/24 zostały zrealizowane, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł B. S. reprezentowany przez pełnomocnika i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarucił naruszenie : art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia ( § 4 ust.1 – 4) rozporządenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym stwierdzeniu, że nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak zabudowy przy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], podczas gdy droga wewnętrzna składa się z dwóch działek (nr [...] i [...]), które tworzą jeden funkcjonalny ciąg komunikacyjny i należy je kwalifikować jako jedną drogę wewnętrzną, zatem należało wyznaczyć linię zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie istniejącej linii zabudowy budynków wzniesionych wzdłuż tej drogi oraz oparcie rozstrzygnięcia na subiektywnym i nieprecyzyjnym sformułowaniu, że planowana inwestycja znajduje się w znacznej odległości od zabudowań, pomimo tego, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane, pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym linii zabudowy. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a. i art.11 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w tym pominięcie w całości wyjaśnień złożonych prze stronę w pismach z dnia 31 lipca 2025 r., i dnia 24 września 2025 r., co w istocie skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest kolejne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 czerwca 2023 r., w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie części działek nr [...] i nr [...], obręb B., gmina [...].

Zgodnie z treścią przepisu art. Artykuł 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie lub bezczynność zaskarżono, a także sądy. Celem tego przepisu jest przepisu jest zapewnienie spójności orzecznictwa i respektowanie przez organy administracji wykładni sądu. Ocena prawna zawarta w wyroku WSA (lub NSA) jest wiążąca dla organu administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. A wiążący charakter oceny prawnej ustaje jedynie w przypadku zmiany przepisów prawa lub zmiany stanu faktycznego. Zakres przepisu art.153 p.p.s.a. obejmuje wykładnię przepisów oraz wskazania co do sposobu załatwienia sprawy A jego celem jest zapobieganie sytuacji, w której organ ignoruje stanowisko sądu i ponownie wydaje błędną decyzję.

Organ, który nie zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku, naraża się na kolejne uchylenie decyzji przez sąd administracyjny.

W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 373/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Kolegium pomimo zlecenia w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 28.10.2022 r. konieczności poczynienia ustaleń w zakresie wyznaczenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej to organ I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii.

Dalej Sąd wskazał, że podkreślenia wymaga, iż zaskarżona decyzja jest drugą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został - 22.03.2022 r. i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 2 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji uporczywie odmawia konkretyzacji normy prawnej w związku ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem, zaś organ odwoławczy niezmiennie uchyla decyzję organu I instancji. Dochodzi zatem do zablokowania inwestycji, a taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, nie istnieje żadna przeszkoda, żeby SKO rozpoznało sprawę merytorycznie. Stwierdzić należy, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organy ponownie odmówiły wydania warunków zabudowy, wskazując, na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, działki objęte obszarem analizowanym zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organ uznał natomiast, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy, ponieważ planowana inwestycja ma znajdować się przy wewnętrznej drodze gminnej i jest oddalona od drogi publicznej.

W ocenie organów objęte wnioskiem działki nr [...] i [...] położone są przy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], przy której brak zabudowy. Działki te znajdują się za załamaniem (za zakrętem) drogi wewnętrznej. Nie ma więc możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie cyt. powyżej § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia. Teren inwestycji znajduje się w znacznym oddaleniu od terenów zabudowanych w obszarze analizowanym. Jak zauważył organ I instancji w zaskarżonej decyzji z 14.06.2023 r., w analizowanym obszarze występuje zwarta zabudowa wsi B.. która skoncentrowana jest wzdłuż drogi powiatowej - dz. nr [...]. Teren objęty wnioskiem jest oddalony od istniejącej zabudowy o ok. 250 m, w otoczeniu wnioskowanego terenu dominują niezabudowane tereny rolnicze. Planowane budynki nie będą tworzyły urbanistycznej całości z już istniejącym układem urbanistycznym, nie będą go kontynuowały', ani uzupełniały, ale przyczynią się do powstania zupełnie odrębnej struktury przestrzennej na obszarze dotychczas użytkowanym rolniczo. Stanowiłaby ona odrębną enklawę, "podprzestrzeni", oddzieloną od terenów mieszkaniowych jednorodzinnych przestrzenią rolniczą. Jak wskazano bowiem powyżej wnioskowane działki znajdują się za załamaniem (za zakrętem) drogi wewnętrznej.

Na uwagę zasługuje fakt, że wyrokiem IV SA/Po 373/24 WSA uchylił decyzję SKO. W ocenie WSA nie istniała żadna przeszkoda, by SKO rozpoznało sprawę merytorycznie, także w przypadku stwierdzenia, że istnieje konieczność zweryfikowania, skorygowania lub uzupełnienia analizy urbanistycznej. Zwłaszcza w sytuacji, gdy, jak Kolegium już w poprzedniej decyzji kasacyjnej zwróciło uwagę na konieczność poczynienia ustaleń w zakresie wyznaczenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej, a Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii.

Kolegium w dniu 21 lutego 2025 r. zleciło Organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie:

1) sporządzenia części tekstowej i graficznej analizy architektoniczno-urbanistycznej na załączonej aktualnej mapie zasadniczej,

2) zajęcia stanowiska odnośnie do możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego od strony drogi wewnętrznej (działki nr [...] oznaczonej w rejestrze gruntów jako "dr" stanowiącej własność gminy [...]),

4) przekazania informacji, czy ww. droga wewnętrzna jest drogą ogólnodostępną i służy obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym nieruchomości zabudowanych,

5) przekazania informacji, czy inwestycje na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb B., skierowane są elewacjami frontowymi do drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] (jak podniósł Odwołujący) i czy linie zabudowy na tych działkach były ustalane względem drogi wewnętrznej,

6) ustalenia, czy inwestycja na działce nr [...] (ujętej w analizie urbanistycznej ze stycznia 2023 r.) została zakończona.

Pismem z dnia 17 czerwca 2025 r. Organ I instancji przekazał zwrotnie akta sprawy do SKO. Jak wynika z przekazanych dokumentów, urbanista, któremu zlecono przeprowadzenie analizy urbanistycznej przygotował również projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nadal jedyną przyczyną odmowy jest rzekomy brak możliwości ustalenia linii zabudowy.

Co jednak istotne, Organ I instancji w piśmie tym potwierdził prezentowane dotychczas stanowisko Wnioskodawcy, wskazując, że:

- działki o numerach ewid. [...] i [...] są działkami drogowymi gminnymi, więc są drogą ogólnodostępną i służą obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości znajdujących się przy nich,

- budynki mieszkalne zlokalizowane na działkach o numerach ewid. [...] i [...], [...] i [...] skierowane są elewacjami frontowymi do drogi gminnej wewnętrznej, a linie zabudowy zostały wyznaczone od tej drogi - zgodnie z frontem działek,

- na terenie działki o nr ewid. [...] znajduje się budynek w stanie surowym zamkniętym, więc należy uwzględnić go w analizie urbanistycznej.

Z analizy urbanistycznej wynika natomiast, że zaproponowana przez inwestora linia zabudowy nie kontynuuje linii zabudowy z obszaru analizowanego, bowiem z drogi gminnej wewnętrznej, działki o nr ewid.[...] nie jest dostępna żadna zabudowa.

W ocenie skarżącego organ I instancji sztucznie rozdzielił drogę wewnętrzną, składającą się z działek nr [...] i [...]. Uznał, że tylko działka nr [...] zapewnia dostęp do drogi publicznej dla przyległych nieruchomości, podczas gdy działka nr [...], mimo że faktycznie stanowi część tej samej drogi wewnętrznej, nie zapewnia obsługi komunikacyjnej żadnej istniejącej zabudowy, co rzekomo wyklucza możliwość uznania jej za podstawę wyznaczenia linii zabudowy.

Pismem z dnia 31 lipca 2025 r. Skarżący wskazał Kolegium, że wyniki sporządzonej przez Organ I instancji analizy są nieprawidłowe, a linia zabudowy dla planowanej inwestycji winna zostać ustalona w odniesieniu do drogi gminnej wewnętrznej, składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb B., gm. [...].

Następnie, pismem z dnia 24 września 2025 r. Skarżący wniósł o podjęcie czynności zmierzających do merytorycznego zakończenia sprawy, w szczególności poprzez zlecenie sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej lub uzupełnienie analizy sporządzonej na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o prawidłowe ustalenia w zakresie linii zabudowy.

Pomimo wniosków złożonych w powołanych wyżej pismach, w dniu 6 października 2025 r. Kolegium wydało decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując, że działki znajdują się "w znacznym oddaleniu od terenów zabudowanych w obszarze analizowanym" oraz za załamaniem (za zakrętem) drogi wewnętrznej, więc w ocenie Kolegium nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.

Co do podstawy odmowy ustalenia zabudowy tj. braku możliwości realizacji inwestycji z uwagi na brak możliwości określenia linii zabudowy wyjaśnić należy, iż w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588 ze zm.) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

Jak wynika z treści ww. przepisów zasadą jest obowiązek wyznaczenia przez organ administracji linii zabudowy, co wynika z zawartych w tych przepisach sformułowań: "wyznacza się", "należy ustalić" czy też "ustala się". Ustawodawca zezwolił jednak organom administracji na odstąpienie od ww. zasady w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niektórych sytuacjach uzasadnione jest bowiem wyznaczenie linii zabudowy obowiązującej zamiast linii nieprzekraczalnej, co będzie miało miejsce na przykład przy zabudowie pierzejowej. W określonych warunkach może być natomiast zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej. Dopuszczalne jest wówczas wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować minimalne odległości planowanej zabudowy od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy. Wreszcie są sytuacje, kiedy wyznaczenie linii zabudowy jest zbędne, na przykład gdy warunki zabudowy dotyczą rozbudowy, przebudowy czy też nadbudowy istniejącego budynku, skoro jego usytuowanie nie ulegnie zmianie. Nie jest również wykluczone wprowadzanie "nowej" linii zabudowy, jeżeli jest to adekwatne w świetle występujących cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego.

Zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 814/17 normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. W ww. orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż "nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez proste przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednak ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu (tak jak przyjęły organy) doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W takim wypadku linia zabudowy powinna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym.

Podkreślić należy, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej oraz by cyt. "jak najczęściej budowano "pod sznurek", jak w wojsku czy też według reguł obozowych" (patrz A. Plucińska-Filipowicz w Komentarzu do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostępnym w Systemie Informacji prawnej Lex), ale o to, by na podstawie zabudowy istniejącej możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 814/17).

W przedmiotowej sprawie zarówno działki dotychczas zabudowane, jak i działki Skarżącego korzystają z jednego, wspólnego układu komunikacyjnego prowadzącego do tej samej drogi publicznej - działki nr [...]. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana wzdłuż drogi wewnętrznej dostępna jest więc z tej samej drogi publicznej, co działki Skarżącego. Linia zabudowy ustalona dla tych nieruchomości poprowadzona jest równolegle do drogi wewnętrznej. Oznacza to, że istnieją podstawy do wyznaczenia tej linii dla planowanej inwestycji w oparciu o zaobserwowane w obszarze analizowanym jej ukształtowanie, na zasadzie odwzorowania.

Analiza urbanistyczna wykazała, że budynki mieszkalne zlokalizowane na działkach nr [...], [...], [...] i [...] zostały skierowane elewacjami frontowymi w kierunku drogi wewnętrznej i od tej drogi wewnętrznej wyznaczone są dla nich linie zabudowy. Linia zabudowy dla istniejących budynków przebiega w odległości ok. 6,0-10,0 m od linii rozgraniczającej drogę gminną wewnętrzną na jej odcinku graniczącym z działką o nr ewid.[...] Z kolei projektowana zabudowa, zgodnie z wnioskiem inwestora miałaby zostać zlokalizowana w odległości ok. 6,5-9,0 m od linii rozgraniczającej drogę gminną wewnętrzną na jej odcinku graniczącym z działką nr [...]. Parametry te są spójne z dotychczasowym układem i stanowią jego prostą kontynuację.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że droga wewnętrzna łącząca teren inwestycji z drogą publiczną stanowi jeden funkcjonalny ciąg komunikacyjny prowadzący do drogi publicznej (działki nr [...]). Składa się z dwóch działek ewidencyjnych (nr [...] i [...]), które pełnią identyczną funkcję - zapewniają dojazd z drogi publicznej do szeregu nieruchomości przyległych. Traktowanie jednej z nich jako odrębnego bytu jedynie dlatego, że przebiega po załamaniu (za zakrętem) jest nieprawidłowe i prowadzi do niezasadnego ograniczenia prawa Skarżącego do zabudowy. Działka nr [...] stanowi integralną część układu drogowego, będąc bezpośrednim przedłużeniem działki nr [...], która jako jedyna bezpośrednio przylega do drogi publicznej.

Organ II instancji po raz kolejny nie rozpoznał sprawy merytorycznie, polegając jedynie na tym co ustalił organ I instancji, na co sam wskazuje wielokrotnie w swoim uzasadnieniu. Zatem wcale nie zostały zrealizowane wytyczne WSA. Organ II instancji naruszył zasadę art. 15 k.p.a. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Uzasadnienie decyzji SKO w niniejsze sprawie nie zawiera własnych wniosków organu, a stanowi głównie przedstawienie przebiegu postępowania i stanowisko organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego - 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 poz 1800, z późn. zm.).