II OSK 493/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-12	
Data wpływu	2023-03-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 602/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 602/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. nr LXVIII/1927/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap B, podetap B 1 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej tj. działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...]; 3. zasądza od gminy Miasto Kraków na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1407 (tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 13 września 2022 r., II SA/Kr 602/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. sp. z o. o. (Spółka, skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Krakowa (Rada, organ planistyczny) z 6 października 2021 r. nr LXVIII/1927/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap B, podetap B1 (Dz. Urz. Woj. Małop. 2021, poz. 5763; MPZP, plan, uchwała).

2.1. Jak przywołał to sąd wojewódzki, we wniesionej przez Spółkę skardze na w/w uchwałę zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm.; Upzp) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2020, poz. 1740 ze zm.; dalej: K.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 3.R.2 są niezgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Studium);

3) § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; rozp. MI 2003) poprzez nieprawidłowe określenie w części tekstowej granic planu.

2.3. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności MPZP w całości, ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej, tj. działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...].

2.4. W piśmie z 7 września 2022 r. Spółka podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 Upzp w zw. z § 11 rozp. MI 2003 poprzez sporządzenie w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu w sposób nierzetelny i z istotnymi brakami.

3.1. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.

4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że Spółka wykazała swą legitymację do wniesienia skargi. W sprawie za niesporne uznano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości składających się z oznaczonych działek ewidencyjnych w obr. [...], objętych ustaleniami planu. Te okoliczności uzasadniały przyznanie Spółce legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 Upzp.

4.3. W ocenie sądu pierwszej instancji prognoza skutków finansowych pełni funkcję jedynie informacyjną i w żaden sposób nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania, o które występować może podmiot uprawniony w trybie art. 36 Upzp. Błędne bądź niepełne wyliczenia w prognozie skutków finansowych nie są naruszeniem procedury planistycznej w stopniu istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 Upzp i nie mogą doprowadzić do stwierdzenia nieważności MPZP z tego powodu. Sama prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i nie ma charakteru wiążącego. Kompletność i rzetelność prognozy jest badana przez radnych w ramach wykonywanych przez nich mandatów w trakcie procedury planistycznej.

4.4. Sąd pierwszej instancji następnie wskazał, że analiza zapisów obowiązującego Studium oraz ich konfrontacja z ustaleniami kwestionowanego planu prowadziła do wniosku, że MPZP jest zgodny ze Studium. Sąd ten nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności MPZP poprzez naruszenie zasad sporządzania planu, jak domagała się tego Spółka. Wbrew zarzutom skargi brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów, by w ustaleniach planu uwzględniać wcześniej wydane na rzecz strony skarżącej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy czy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem w obrocie prawnym akty te funkcjonują niezależnie od siebie. Także zarzut naruszenia § 3 pkt 2 rozp. MI 2003 nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem analiza rysunku MPZP oraz rysunku sporządzonego w oparciu o system informatyczny ISDP wskazuje, że nieruchomości skarżącej nie zmieniły numerów oznaczenia ewidencyjnego.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości.

5.2. Spółka zarzuciła Sądowi naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył w zakresie ustaleń dotyczących działek skarżącej o numerach ewidencyjnych [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...] oraz [...] obr. [...], granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmiernie uprawnień Spółki związanych z prawem własności do wyżej wymienionych nieruchomości położonych na terenie objętym uchwalonym planem;

2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie działek Spółki nie zawiera ustaleń niezgodnych z ustaleniami Studium;

3) art. 17 pkt Upzp w zw. z § 11 rozp. MI 2003 poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że sporządzona w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego jest dokumentem rzetelnym i pozbawionym istotnych braków;

4) art. 28 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu, który mógłby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości lub w części.

5.3. Spółka podniosła w skardze kasacyjnej także zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; Ppsa), poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku w zakresie motywów, jakimi kierował się sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nawet w części;

2) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2021, poz. 1805 ze zm.; K.p.c.) w z art. 106 § 5 Ppsa poprzez dokonanie w części błędnych ustaleń faktycznych oraz rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

3) art. 147 § 1 Ppsa w związku z art. 28 Upzp poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w części, pomimo naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 K.c. i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp;

4) art. 151 Ppsa poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności przepisów Upzp oraz rozp. MI 2003, a także przepisów K.c.

5.4. Skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do Skarżącej, tj. działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...] oraz [...] obr. [...]; 2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie rozprawy.

5.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się rozwinąć powyżej sformułowane podstawy kasacyjne.

5.6. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Odnosząc się do niego wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010/3/39), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyroki NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, LEX nr 746689 czy z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11, LEX nr 1166035). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. motywy wyroku NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09, LEX nr 951904). Takiego zarzutu zaskarżonemu wyrokowi nie sposób skutecznie postawić, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji spełnia wymogi ustawowe, skarga kasacyjna skutecznie zresztą tego nie zakwestionowała. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 2 pkt 2 Ppsa nie sformułowano w motywach skargi kasacyjnej uzasadnienia takiego zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z kolei jest zrozumiałe, w pełni komunikatywny jest tok rozumowania sądu pierwszej instancji. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji meriti, w żadnym razie nie dowodzi jeszcze skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Tak samo ocenić należy argumentację, że brak ma być "odpowiedniego" odniesienia się do zarzutów skargi. Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych i ich rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wystarczająco komunikatywnie ujęte. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest zupełnie chybiony. To, że Spółka ocenia argumentację sądu pierwszej instancji za błędną, w żadnym razie nie oznacza skuteczności rozważanej podstawy kasacyjnej.

6.3. Zarzutu naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w skardze kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono, przeto nie poddaje się on kontroli. Wypadnie zauważyć, że na gruncie procesu sądowoadministracyjnego przepisy K.p.c., w tym przywołany w skardze kasacyjnej art. 233 § 1, stosuje się odpowiednio do postępowania dowodowego, prowadzonego w trybie art. 106 § 3 Ppsa. Z akt sprawy nie wynika, aby sąd przeprowadzał dowody uzupełniające z dokumentów, przeto zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. jest oczywiście absurdalny.

6.4. Zarzut naruszenia przepisów art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa wymaga rozważenia wpierw skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego, przywołane bowiem przepisy mają naturę wynikową i ogólną, odnosząc się odpowiednio do przypadku uwzględnienia skargi m. in. na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego oraz do przypadku oddalenia skargi sądowoadministracyjnej.

6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 Upzp w zw. z § 11 rozp. MI 2003. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut odnośnie wadliwości sporządzenia prognozy finansowej, jej błędnego lub niepełnego wyliczenia w trakcie procedury planistycznej, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, gdzie podstawą uwzględnienia skargi jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Z art. 17 pkt 5 Upzp wynika wyłącznie tylko tyle, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: ... sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Z kolei § 11 rozp. MI 2003 określa, co powinna zawierać prognoza finansowa uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, że Spółka – kwestionując ustalenia merytoryczne planu – zarazem dowodzi, że prognoza finansowa sporządzona przez Prezydenta Miasta nie uwzględnia jej roszczeń finansowych, nie skutkuje a priori skutecznością zarzutu odnośnie nakazu stwierdzenia nieważności MPZP. Sąd w tym składzie podziela stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie braku możliwości zastosowania w tej sprawie stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., II OSK 2258/20.

6.5. Usprawiedliwione są za to zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim niewłaściwie zastosowano cyt. przepisy przyjmując zgodność ustaleń MPZP z zapisami Studium w odniesieniu do działek strony skarżącej kasacyjnie, nie uwzględniając przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego.

6.6. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1089/22 z 6 lutego 2025 r. (CBOSA.nsa.gov.pl), wykładnia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 Upzp w kontekście ustaleń planu, będących pochodną wskazanej przez studium funkcji dopuszczalnej w miejsce podstawowej, powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na których opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też błędem jest uznanie wypełnienia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio Upzp w sytuacji, w której rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru funkcji dopuszczalnej w miejsce funkcji podstawowej, jeżeli w danym przypadku wybór funkcji dopuszczalnej nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności. Pogląd ten podziela Sąd w tym składzie i w realiach przedmiotowej sprawy.

W zaskarżonym wyroku ustalono (s. 27 i n.), że wg zapisów Studium nieruchomości skarżącej kasacyjnie Spółki objęte zaskarżoną uchwałą, znajdują się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...], dla którego podstawy kierunek zagospodarowania został określony jako pod tereny zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZU. W wyroku przywołano podstawowe funkcje zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem ZU: "Różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczna, zieleń założeń zabytkowych wraz obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne"; funkcja dopuszczalna: "Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych". Dodatkowo w wyroku przywołano wytyczne Studium odnoszące się do ochrony tzw. krajobrazu warownego w związku z występowaniem obiektu ujętego w ewidencji zabytków zespołu fortu Nr [...] oraz "krajobrazu kulturowego" tego fortu. Przywołano także w zaskarżonym wyroku ustalenia odnoszące się do reguł ochrony wartości kulturowych oraz ochrony i kształtowania krajobrazu. Przywołując ustalenia planistyczne dla terenów rolniczych ujętych w przepisach § 17 MPZP, w których wprowadzono m. in. ustalenie przeznaczenia podstawowego pod użytki rolne z zakazem lokalizacji budynków, sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że: "w zakresie w jakim nieruchomość skarżącej ma charakter nie inwestycyjny, występuje zgodność z dokumentem Studium", ponadto stwierdzono: "takie ustalenie planistycznej znajduje potwierdzenie w ciągłości wizji planistycznej, która została ukształtowana w poprzednio obowiązującym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa – 1994 r., czy też uprzednio obowiązującym dokumencie Studium". W dalszych wywodach argumentacyjnych odnoszono się do kwestii ochrony prawa własności w ramach procedury planistycznej dochodząc do przekonania, że ochrona prawa własności jest jednym z elementów katalogu wartości, które należy rozważyć w toku prac planistycznych i brak podstaw ku temu, by przydawać mu prymat nad pozostałymi wartościami, jak: wymagania ochrony środowiska, warunki życia i zdrowia mieszkańców gminy. Gdy idzie o argumentację Spółki naprowadzającą na posiadanie decyzji o warunkach zabudowy, sąd pierwszej instancji uwypuklił, że decyzję tę wydano w 2011 r., a plan wszedł w życie 30 października 2021 r., zatem Spółka – "gdyby należycie dbała o swoje interesy" – mogła tę inwestycję zrealizować uprzednio. W ocenie Sądu Naczelnego to stanowisko sądu pierwszej instancji – w realiach tej sprawy – nie jest uprawnione.

6.7. Podkreślić należy, że w Studium teren działek Spółki został przeznaczony jako teren zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZU. Dla tego terenu przeznaczenie podstawowe to różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, zieleń forteczna, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, zoologiczne i botaniczne. W ramach funkcji dopuszczalnej Studium w tego typu terenach dopuszcza – oprócz gruntów rolnych, które przewidziano w ustaleniach zaskarżonego MPZP – m. in. terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury czy ogródki jordanowskie. Nie jest więc tak, że Studium wyklucza jakąkolwiek zabudowę obszaru działek skarżącej Spółki, nawet w ramach funkcji dopuszczalnej.

W zaskarżonym wyroku uwypuklono, że w wytycznych Studium wskazuje się na obiekt ujęty w ewidencji zabytków, a to zespół fortu Nr [...], oddalenie skargi przeto, przyjmując zgodność MPZP z ustaleniami Studium, uzasadniano m. in. potrzebą ochrony krajobrazu tegoż fortu i jego otoczenia (s. 28 i n. uzasadnienia zaskarżonego wyroku). To stwierdzenie pozostaje wszakże w opozycji z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 22 września 2011 r. znak AU-02-8.7331-1551/10 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego Spółki pn. budowa zespołu 6 budynków usługowych wbudowanymi garażami, stacjami trafo wolnostojącymi, urządzeń rekreacyjnych i sportowych na oznaczonych działkach w obr. [...] przy ul. [...] w K. W załączniku Nr 1 do w/w decyzji w zakresie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (wynikające z opinii konserwatorskich Miejskiego Konserwatora Zabytków) wskazano m. in., że: "teren ...położony w sąsiedztwie stref ścisłej ochrony krajobrazowej oraz obiektów związanych z d. Twierdzą Kraków i stanowiącego jeden z ostatnich, zachowany niemal w stanie nienaruszonym relikt tzw. krajobrazu warownego"; "...zaleca się wprowadzenie zakazu chaotycznej lokalizacji zabudowy na tym obszarze"; "Należy zapewnić wysoki standard architektoniczny projektowanych budynków, szczególnie starannie, uwzględniając uwarunkowania krajobrazowo-widokowe"; "W północnej, najwyżej położonej części przedmiotowego terenu, tj. powyżej poziomicy 270 m n.p.m. wyklucza się sytuowanie obiektów kubaturowych ponad istniejący poziom gruntu. W części tej dopuszcza się wyłącznie budowę obiektów harmonijnie wpisanych w istniejące zbocze wzniesienia, przy wykorzystaniu jego naturalnego ukształtowania...". Skoro w przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy pod zabudowę kubaturową, w tym działek Spółki objętych w zaskarżonym MPZP pod grunty rolne, zagadnienie potrzeby ochrony krajobrazowej związanej z fortem "[...]" nie stanowiło przeszkody dla ustalenia tych warunków z oznaczonymi ograniczeniami obszaru zabudowy, to tym samym brak jest dostatecznej argumentacji, aby z funkcji dopuszczalnej w Studium dla obszaru obejmującego działki Spółki wskazane w skardze kasacyjnej, przyjąć w MPZP wyłącznie ich przeznaczenie pod grunty rolne, a tym samym wykluczyć wszelką zabudowę tego terenu, zlokalizowanego wszak w granicach sporej aglomeracji miejskiej.

6.8. Za trafne uznać wypadnie zatem tę argumentację skargi kasacyjnej, w której wskazuje się na potrzebę uwzględnienia przez gminę, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym oraz uwzględnienie proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Słusznie naprowadza przy tym Spółka, że takie przeznaczenie w MPZP spornego terenu do niej należącego nastąpiło bez uwzględnienia jego potencjału inwestycyjnego, wynikającego z tego m. in., że działki Spółki stanowią zwarty obszar zlokalizowany przy drodze publicznej, posiadają dostęp do tzw. mediów technicznych oraz znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]".

6.9. Sąd w tym składzie podziela motywy wyroku NSA z 17 listopada 2016 r., II OSK 3111/15 (CBOSA), z których wynika, że przyjęte w Upzp rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

6.10. W konsekwencji, raz jeszcze ponadto odwołując się do motywów wyroku II OSK 1089/22, stwierdzić przyjdzie, że wprowadzenie w planie przeznaczenia dopuszczalnego, jakie w danym obszarze wynika ze Studium, bez uzasadnionego ochroną wartości wysoko cenionych powodu, nie jest do pogodzenia z regulacjami art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 Upzp w sytuacji, kiedy stoi ono w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika z funkcji podstawowej określonej w Studium. Brak istotnego powodu do wprowadzenia w planie ustaleń wynikających z funkcji dopuszczalnej "kosztem" funkcji podstawowej prowadzi do wypaczenia roli studium w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dając organom planistycznym możliwość dowolnego kształtowania treści planu w przypadku tak sformułowanych ustaleń w zakresie funkcji podstawowej i dopuszczalnej, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowego studium w odniesieniu do terenów określonych symbolem ZU. Nie zostało przy tym podważone w zaskarżonym wyroku stanowisko Spółki, że za wyłączeniem działek Spółki spod jakiejkolwiek zabudowy przemawiać miałyby uwarunkowania przyrodnicze, skoro sporny teren porośnięty jest roślinnością pospolitą. Tej argumentacji nie podważał organ planistyczny w odpowiedzi na skargę.

Argument podnoszony przez organ, a następnie przez sąd pierwszej instancji, że Studium w tym obszarze w ramach funkcji dopuszczalnej przewiduje zieleń urządzoną i w związku z tym kwestionowane ustalenia planu pozostają z nim w zgodzie w realiach przedmiotowej sprawie przyjdzie ocenić jako nieuprawniony. Ustalenie przeznaczenia terenu w myśl funkcji dopuszczalnej, w miejsce ustaleń przyjętych w funkcji podstawowej, powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 1823/20, LEX nr 3589409).

7.1. Z wyłuszczonych powodów i uznając, że istota sprawy została dostatecznie ustalona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, orzeczono, jak w pkt 1 i 2 niniejszego wyroku.

7.2. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.