VII SA/Wa 2505/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-05-09	
Data wpływu	2018-10-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jadwiga Smołucha
Mirosław Montowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 3747/19	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 61 ust. 1 i art. 66 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sspec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze. zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. w P. (Skarżący) od decyzji z [...] maja 2018 r., znak: [...], wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie stanu technicznego podziemnego przejścia dla pieszych, zlokalizowanego w rejonie przejazdu kolejowego w km 146,361 linii kolejowej nr [...] W. – P., na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr ewid.: [...]...[...] w obrębie ewid. M., gm. M., w powiecie p., woj. [...], nakazującej Z.:

1. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym przejścia podziemnego oraz stanu mogącego zagrozić życiu lub zdrowiu ludzi, poprzez wykonanie naprawy:

- schodów obu klatek schodowych;

- kanałów zbierania wód opadowych (oczyszczenie kanałów, naprawa uszkodzeń konstrukcji, przykrycie otwartego kanału poprzecznego w sposób zapewniający bezpieczeństwo pieszych);

- tynków wraz malowaniem powierzchni;

- oświetlenia zainstalowanego na ścianach bocznych płyty stropowej tunelu;

- balustrad okalających klatki schodowe (naprawa uszkodzeń, oczyszczenie elementów z ognisk korozji, zabezpieczenie antykorozyjne)

oraz doprowadzenie balustrady ochronnej klatki schodowej wschodniej (zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]), od strony linii kolejowej, do stanu przewyższenia w stosunku do przyległego terenu do min. 110 cm (poprzez reprofilację przyległego terenu lub zwiększenie wysokości balustrady), w terminie do 31 sierpnia 2019 r.

2. wyłączenie obiektu budowlanego z użytkowania do czasu wykonania ww. robót budowlanych, poprzez trwałe zamknięcie klatek schodowych, zabezpieczenie przed dostępem ludzi oraz oznakowanie obiektu budowlanego tablicami informacyjnymi o zakazie użytkowania,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego lnspektora Nadzoru Budowlanego.

Powyższa decyzja GINB została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w sprawie stanu technicznego podziemnego przejścia dla pieszych, zlokalizowanego w rejonie przejazdu kolejowego w km 146,361 linii kolejowej nr [...] W. - P., na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr ewid.: [...]...[...] w obrębie ewid. M., gm. M., w powiecie p., woj. [...], nakazał Z. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego przejścia podziemnego, o których mowa powyżej, oraz wyłączenie ww. obiektu budowlanego z użytkowania do czasu wykonania ww. robót budowlanych, poprzez trwałe zamknięcie klatek schodowych, zabezpieczenie przed dostępem ludzi oraz oznakowanie obiektu budowlanego tablicami informacyjnymi o zakazie użytkowania. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie zakazu użytkowania obiektu budowlanego.

Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w P. wniósł w terminie odwołanie od ww. decyzji.

GINB rozpoznając odwołanie Skarżącego wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 66 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Z konstrukcji normy prawnej art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Adresatem takiej decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Ustawa Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem ustawa Prawo budowlane wprost wskazuje, że w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu. Do przepisów szczególnych w niniejszej sprawie należy zaliczyć ustawy:

- z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.);

- z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.)

- z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.).

Przedmiotem postępowania jest nieodpowiedni stan techniczny podziemnego przejścia dla pieszych, zlokalizowanego w rejonie przejazdu kolejowego w km 146,361 linii kolejowej nr [...] W. - P., na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr ewid.: [...]...[...] w obrębie ewid. M., gm. M., w powiecie p., woj. [...]. lnspektorzy Wojewódzkiego lnspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. przy udziale upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego w M. 20 czerwca 2017r. przeprowadzili kontrolę podziemnego przejścia dla pieszych i stwierdzili:

- lokalne uszkodzenia a także korazję balustrad okalających klatki schodowe,

- częściowe zaniżenie balustrad (lokalnie poniżej 110 cm),

- uszkodzenia schodów obydwu wejść (przemieszczenie niektórych prefabrykowanych elementów stopnic i podstopnic schodów, braki gruntu pod stopnicami, odkryte pręty zbrojenia),

- lokalne braki tynku na ścianach i stropie tunelu,

- uszkodzoną instalację elektryczną i oprawy oświetleniowe znajdujące się na ścianach czołowych stropu tunelu,

- brak konserwacji (czyszczenia) ścieków przyściennych zbierających wody opadowe,

- brak instalacji dla odprowadzenia wód opadowych.

GINB podkreślił, że przejście podziemne dla pieszych może pełnić wielorakie funkcje:

- przeprowadzanie wyodrębnionego ciągu pieszego pod przeszkodą terenową

- komunikowanie pasażerów z peronu na peron czy do dworca kolejowego,

- przeprowadzanie ruchu pieszego pod liniami kolejowymi z chodnika ulicy o konkretnej kategorii.

W zależności od pełnionej funkcji za utrzymanie przejścia podziemnego mogą być odpowiedzialne różne podmioty. Przedmiot postępowania - przejście podziemne definiują nw. przepisy.

Ustawa o transporcie kolejowym w art. 4 pkt 1 stanowi, że infrastruktura kolejowa to elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy. Wg pkt. 4 ww. załącznika, obiekty inżynieryjne to: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp. Dodatkowo w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987) zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. W § 48 ust. 1 ww. rozporządzenia do kolejowych obiektów inżynieryjnych zalicza się: mosty, wiadukty, przepusty, ściany oporowe, tunele liniowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Zgodnie z art. 4 pkt 1a ustawy o transporcie kolejowym, droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. GINB zwrócił zatem uwagę, że istotnym jest, aby przejście pod torami było funkcjonalnie powiązane z infrastrukturą kolejową.

W ocenie GINB, w niniejszej sprawie przedmiotowe pzejście podziemne nie jest funkcjonalnie powiązane z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy oraz nie służy obsłudze podróżnych czy rzeczy (przykładowo przeprowadza ruch podróżnych z dworca na perony czy z peronu na peron).

Organ stwierdził, że ww. przejście podziemne dla pieszych jest elementem chodnika ul. S. w M.. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - tunel (pzejście podziemne) to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji przez przeszkodę terenową lub pod nią (art. 4 pkt 12 i 14 ww. ustawy). Art. 4 pkt 6 ww. ustawy stanowi natomiast, że chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Natomiast ulica to droga na terenie zabudowy (art. 4 pkt 3 ww. ustawy).

W opinii GINB w rozpoznawanej sprawie przejście podziemne przeprowadza bezkolizyjnie ruch pieszych poruszających się po chodniku ul. S. w M. pod torami kolejowymi. Wobec powyższego organ stwierdził, że przedmiotowe pzejście podziemne jest obiektem inżynierskim i stanowi całość techniczno-użytkową z ulicą S. w M.. Zarówno dla kolejowych obiektów inżynieryjnych jak i dla drogowych obiektów inżynierskich, odpowiednio ustawy wskazują podmiot odpowiedzialny za właściwe utrzymanie tych obiektów budowlanych. Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że zarządzanie infrastrukturą kolejową polega m.in. na budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej. Z powyższego wynika, że Spółka [...] jest zarządcą infrastruktury kolejowej.

GINB uznał jednak, że przedmiotowe przejście podziemne nie jest elementem infrastruktury kolejowej. Stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany czy własność obiektu budowlanego nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. Wobec powyższego spółki polskich kolei państwowych nie są podmiotem właściwym w sprawie utrzymania przedmiotowego przejścia.

Organ odwoławczy stwierdził, że ww. przejście podziemne będąc elementem drogi publicznej (ulicy) powinno być utrzymywane przez podmiot zarządzający drogą. GINB powołał się tu stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 22 listopada 2013r., sygn. akt ll OSK 1285/12, z 23 kwietnia 2015r., sygn. akt ll OSK 2270/13, z dnia 16 września 2009r., sygn. akt ll OSK 1330/08). Organ II instancji przypomniał, że ulica S. w M. leży w ciągu drogi powiatowej [...] - M. (ul. W., S.) - S. - B. - gr. powiatu – Ż.. Zgodnie z art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (przystanki). O podmiocie odpowiedzialnym za zarządzanie powiatowymi drogami publicznymi (w tym obiektami inżynierskimi) rozstrzyga art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu, wobec czego organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązki na Zarząd Powiatu P..

GINB wskazał ponadto, że niniejszej sprawie bez znaczenia jest, że linię kolejową piesi mogą przekroczyć chodnikiem w poziomie szyn, jak również przejściem podziemnym zlokalizowanym w ciągu tego chodnika. Bezspornym jest, że przejście podziemne czy nadziemne jest rozwiązaniem bezpieczniejszym niż przechodzenie pieszych przez torowisko. Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko, że "Przejście podziemne nie tworzy z drogą całości funkcjonalnej. Stanowi element zbędny dla prawidłowego funkcjonowania tej drogi". Według organu odwoławczego, nie jest istotne, że przejście podziemne nie jest zlokalizowane w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Jak już bowiem wskazano stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. Większość wiaduktów drogowych czy tuneli (kładek czy pzejść podziemnych dla pieszych) jest zlokalizowana w swej zasadniczej części nad lub pod linią kolejową, na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym). Zdaniem GINB oczywistym jest, że na nieruchomości (wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) nie jest możliwe ustanowienie jednocześnie pasa drogowego i obszaru kolejowego.

Na powyższą decyzję GINB skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie złożył Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w P., jako jednostki odpowiedzialnej za zarządzanie drogami w imieniu ich zarządcy – Zarządu Powiatu P..

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy swym działaniem dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym wyrażonych w nich zasad.

W skardze zarzucono także decyzji GINB obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwie zastosowanie art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) w ustalonym stanie faktycznym. Prawo budowlane nakłada bowiem obowiązek utrzymania urządzeń w należytym stanie technicznym na ich właściciela.

W przekonaniu Skarżącego, organ dokonał również błędnej wykładni art. 4 pkt 7,2,3,6, ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 15 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego ",Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1311 ze zm.), art. 4 pkt 1a ustawy o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2117 , ze zm.) oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. nr 51, poz.987) i na tej podstawie wskazał, iż adresatem dyspozycji art. 61 Prawa budowlanego jest Zarząd Dróg Powiatowych w P.. Ustawodawca w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych definiuje drogę, jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogowym obiektem inżynierskim jest obiekt mostowy, tunel, przepust, konstrukcja oporowa. Natomiast w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazano jakie warunki powinna spełniać droga i obiekty budowlane z nią związane (§ 1 rozp). Rozporządzenie to zostało zupełnie pominięte przez organ w swej analizie. Zarządca drogi jest zobowiązany do utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 ustawy o drogach publicznych). Wszelkie obiekty, urządzenia stanowią element drogi tylko wówczas, gdy wraz z tą drogą stanowią całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do ruchu drogowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2017r. (sygn. akt ll OSK 1034/15) dla ustalenia podmiotu obowiązanego do utrzymania danego urządzenia we właściwym stanie technicznym nie może być miarodajna wyłącznie jego lokalizacja, lecz przede wszystkim przeznaczenie. Organ w postępowaniu winien zatem ustalić, czy dla funkcjonowania ruchu drogowego na drodze powiatowej jest jednoznacznie niezbędne i konieczne istnienie obiektu (przejścia podziemnego) Z analizy materiału zdjęciowego wynika, iż ruch pieszy na drodze powiatowej odbywa się przejściami dla pieszych w linii szyn zlokalizowanymi przy spornym obiekcie. Oznacza to, że dla funkcjonowania drogi powiatowej istnienie przejścia podziemnego nie jest związane funkcjonalnie z drogą.

Skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca świadomie wyodrębnił drogę, jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami stanowiącymi całość techniczno-użytkową, od urządzeń znajdujących się w drodze nie związanych z jej funkcjonowaniem, na umieszczenie, których zarządca drogi musi wyrazić zgodę (art. 39 i n. ustawy o drogach). Wśród tych urządzeń znajdują się obiekty budowlane urządzenia, których właścicielem przez sam fakt umieszczenia ich w drodze nie staje się zarządca drogi, czy właściciel nieruchomości na której zlokalizowana jest droga.

Co więcej, wskazane przejście podziemne nie jest nawet zlokalizowane w obrębie drogi powiatowej. Również analiza stosunków własnościowych działek, na których znajduje się obiekt: działki [...]...[...] stanowią własność Skarbu Państwa – [...] SA W.; natomiast działka [...] jest własnością gminy M., potwierdza, że powiat p. nie jest ich właścicielem. Z dokumentacji (mapy) wynika, że pas drogowy drogi powiatowej mieści się w granicach działek. Przejście dla pieszych znajduje się poza pasem drogowym drogi powiatowej.

Organ odwoławczy w sposób dowolny i bez głębszej analizy przytacza przepisy kolejowe, na ich podstawie uznając, iż w przypadku kolei istotnym jest, aby przejście było funkcjonalnie związane z infrastrukturą kolejową, a w przypadku dróg publicznych ten aspekt zupełnie pominął. Wbrew wszelkiej logice i definicji pasa drogowego zamieszczonej w ustawie o drogach publicznych, GINB stwierdza, że "nie jest istotne, że przejście podziemne nie jest zlokalizowane w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych)".

Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB w całości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 61 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, tzn. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Nie ulega wątpliwości, że skoro podziemne przejście dla pieszych położone przy ul. S. w M. znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym nie gwarantującym bezpieczeństwa użytkowania, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie i została przez organ rzetelnie wyjaśniona.

Zagadnieniem prawnym, które należy rozstrzygnąć, jest zatem wyłącznie kwestia prawidłowego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego adresata decyzji – zobowiązanego do wykonania robót budowlanych w ww. przejściu dla pieszych.

Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Wskazać w tym miejscu należy, że żadna z zasad wykładni prawa nie prowadzi do jednoznacznych konkluzji, iż ustalenie istnienia zarządcy obiektu budowlanego oznacza, że tylko do tego podmiotu może być skierowany nakaz przewidziany w art. 66 ust. 1 Prawa Budowlanego.

Tak bowiem, przepisy art. 61 pkt 1, jak i art. 66 ust 1 Prawa budowlanego, kierują swoje dyspozycje do "właściciela lub zarządcy obiektu". Ponadto, nieprzypadkowo ustawodawca odwołując się do praw i obowiązków właściciela oraz zarządcy nieruchomości, za każdym razem wpierw wymienia właściciela, a dopiero następnie (po słowie lub) zarządcę obiektu.

Okoliczność ta ma często decydujące znaczenie, co podkreślił w wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/16, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że taka konstrukcja art. 61 ustawy Prawo Budowlane nie jest przypadkowa. Wymieniając na pierwszym miejscu właściciela, ustawodawca wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymywać i użytkować obiekt w należytym stanie. Przepis ten i kolejność w nim wyrażona ma zastosowanie w przypadku obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku (art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Jednocześnie NSA zaznaczył, że w przepisie art. 61 Prawa budowlanego, ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki w trybie art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 Prawa budowlanego mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Niemniej jednak, NSA niejednokrotnie wyrażał pogląd, że w sytuacji gdy stan własnościowy jest jednoznaczny, zaś kwestia ustalenia zarządcy obiektu odpowiedzialnego za jego stan techniczny wątpliwa, adresatem nakazu nałożonego na podstawie powołanych przepisów Praw budowlanego winien być na pierwszym miejscu właściciel obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczone poglądy i uznaje je za własne.

Powyższa argumentacja w żadnym razie nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w sprawie przez organ odwoławczy. Stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany czy własność obiektu budowlanego nie musi przesądzać o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Będzie tak w sytuacji, gdy właściciel obiektu nie jest znany i niemożliwie okazuje się jego ustalenie, lub gdy w drodze nawiązania odpowiedniego stosunku cywilnoprawnego doszło do przekazania obiektu w zarząd, co upoważnia zarządcę do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 245/10). Odpowiedzialność zarządcy za stan obiektu może również wynikać z przepisów szczególnych, kształtujących prawa i obowiązki podmiotów w sposób odmienny od przepisów Prawa budowlanego.

Trafnie wskazuje zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że tego rodzaju uprawnienia i obowiązki zarządcy obiektu odpowiedzialnego za jego właściwy stan techniczny wynikać mogą np. z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 2117 ze zm.) lub ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.), dalej także u.d.p.

Przepis art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Takimi przepisami są m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi a nie właściciela (odwrotnie niż w Prawie budowlanym – tak też art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych), nakładając na tego zarządcę szereg obowiązków związanych z należytym utrzymaniem drogi i jej elementów składowych.

Trzeba jednakże stanowczo podkreślić, że ustalenie zarządcy obiektu w oparciu o tego rodzaju normy prawne o charakterze lex specialis musi być niewątpliwe i jednoznaczne.

W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego przyjęły, że przejście podziemne dla pieszych położone w M., przy ul. S., ułatwiające ruch pieszych pod torami kolejowymi na linii nr [...] W. - P., stanowi elementem drogi publicznej (ulicy) – drogi powiatowej nr [...] – wobec czego powinno być utrzymywane przez podmiot zarządzający tą drogą, tj. Zarząd Dróg Powiatowych w P.. W istocie wyłącznym kryterium przyjętym tu przez organy było uznanie, że ww. obiekt jest funkcjonalnie związany z drogą powiatową nr [...], gdyż w razie zamknięcia przejazdu kolejowego, umożliwia pieszym bezkolizyjne przejście na drugą stronę torów kolejowych.

Okoliczność ta nie znajduje jednak wystarczającego oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w zgromadzonym materiale dowodowym. Jest tak przede wszystkim dlatego, że jak konsekwentnie podnosił w sprawie Skarżący, przedmiotowe przejście dla pieszych nie leży w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwestionował tego faktu, wskazując jedynie, iż "Nie jest istotne, że przejście podziemne nie jest zlokalizowane w pasie drogowym (...)", gdyż "stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. Większość wiaduktów drogowych czy tuneli (kładek czy przejść podziemnych dla pieszych) jest zlokalizowana w swej zasadniczej części na lub pod linią kolejową, na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym)".

W myśl przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 3 ww. ustawy, ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Natomiast chodnik zdefiniowany został jako część drogi przeznaczona do ruchu pieszych.

Zazwyczaj drogowy obiekt inżynierski, jakim jest tunel będący budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, stanowi komunikację przez przeszkodę terenową lub pod nią, w tym przejście podziemne (zob. art. 4 pkt 12 i pkt 14 u.d.p.) i w swej zasadniczej części zlokalizowany jest np. nad lub pod linią kolejową, na obszarze kolejowym. W przekonaniu tutejszego Sądu, w świetle przywołanych definicji drogi i chodnika, nie będzie on jednak w żadnym przypadku elementem drogi w sytuacji, gdy obiekt ten zlokalizowany jest całkowicie poza granicami pasa drogowego i nie stanowi całości techniczno-użytkowej z drogą przebiegającą tylko w jego pobliżu. Z akt sprawy, w tym w szczególności map miejscowego terenu oraz odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości wynika, że sporne przejście podziemne położone jest na nieruchomościach należących do Skarbu Państwa – [...] i [...] (działki o nr ew. [...]...[...]) oraz miasta i gminy M. (działka o nr ew. [...]). Wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu administracyjnym wymaga natomiast kwestia uregulowania własności działki o nr ew. [...], co może mieć ważkie znaczenie w sprawie (o czym więcej w dalszej części uzasadnienia), skoro na tej właśnie działce i działce o nr ew. [...], należącej do gminy M., znajdują się istotne elementy tunelu, tj. klatki schodowe wejść i wyjść.

Błędny jest więc pogląd organów nadzoru budowlanego, że położenie tunelu nie ma większego znaczenia w sprawie. W świetle art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych dany obiekt inżynierski urządzenie lub instalacja stanowi element drogi tylko wówczas, gdy wraz z tą drogą stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jeżeli więc droga powiatowa nr [...] wyposażona jest w chodnik i naziemne przejście dla pieszych przez przecinającą tę drogę linię kolejową, zaś przejście podziemne jest w całości usytuowane poza pasem drogowym ww. drogi powiatowej i nie służy do prowadzenia ruchu drogowego dla tej drogi, to nie stanowi z tą drogą "całości techniczno-użytkowej".

Skarżący trafnie też powołał się w skardze na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1034/15, w którym Sąd podkreślił, że "Dla ustalenia podmiotu obowiązanego do utrzymania rurociągu we właściwym stanie technicznym nie może być miarodajna tylko jego lokalizacja, lecz decydujące musi być zasadnicze przeznaczenie rurociągu. Czynności dowodowe w postępowaniu administracyjnym powinny doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy dla prawidłowego utrzymania skrzyżowania niezbędne jest istnienie przedmiotowego rurociągu. Tylko w takim przypadku mógłby znaleźć zastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych."

Nie sposób jednak podzielić argumentów organu, że przejście podziemne jest funkcjonalnie związane z drogą powiatową nr [...]. Niewątpliwie występuje tu jedynie taki związek, że przejście to znajduje się stosunkowo blisko drogi powiatowej. Nie można jednak przyjąć, że położenie tego obiektu "w pobliżu" tej drogi powoduje, że wskazane przejście stanowi funkcjonalną całość z drogą i stanowi obiekt inżynierski tworzący część drogi zarządzanej przez Skarżącego. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że tunel stanowi element drogi, jeśli zlokalizowany jest w granicach pasa drogowego, uwzględniając przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Zlokalizowanie takiego obiektu tylko w stosunkowo bliskiej odległości od pasa drogi powiatowej nie powinno mieć tu decydującego znaczenia. Jest to tym bardziej istotne, gdy przedmiotowe przejście podziemne dla pieszych na ul. S. w M. nie służy pieszym do przekroczenia jezdni drogi powiatowej, ale ma na celu wyłącznie umożliwienie pieszym poruszającym się chodnikiem miejskim bezkolizyjne przejście pod torami kolejowymi.

Organy powołały się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. na wyrok z dnia 22 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1285/12), bezkrytycznie przenosząc rozważania tam poczynione na grunt niniejszej sprawy. GINB nie dostrzegł, że sprawy, w których wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczyły w głównej mierze wiaduktów drogowych przebiegających nad torami kolejowymi, a istota sprawy sprowadzała się do ustalenia kategorii drogi przebiegających przez te obiekty, co w ocenie Sądu miało decydujące znaczenie dla wskazania podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie ww. obiektów w należytym stanie technicznym. NSA podkreślił, że "Wiadukt zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest budowlą, ale droga przebiegająca po nim (niezależnie od tego czy jest drogą publiczną, czy wewnętrzną) jest stosownie do art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiektem budowlanym liniowym. Powyższe ustalenia znajdują również swoje odzwierciedlenie w definicjach zamieszczonych w art. 4 pkt 2 oraz pkt 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która to ustawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepisy odrębne, mające w tym przypadku charakter lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Jak z akt sprawy wynika, mamy tu do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiadukt, droga) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Dostrzeżenie tej okoliczności jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kto jest właścicielem a kto zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego i w stosunku do jakiego obiektu w tym przypadku realizuje swe prawa właściciel, a do jakiego zarządca. Tak więc w świetle art. 235 k.c. [...] jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, co nie stoi na przeszkodzie aby zarządcą drogi biegnącej po działkach nr [...], [...] i [...] był zarządca drogi, wciągu której one leżą – drogi gminnej. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p."

W rozpoznawanej sprawie sporne przejście podziemne dla pieszych zlokalizowane jest na nieruchomościach należących do Skarbu Państwa – [...], [...] oraz do Gminy M.. Jednakże jak trafnie wskazuje Skarżący i co wykazano powyżej, nie leży ono w pasie drogowym drogi powiatowej, która znajduje się w jego zarządzie, ani też nie jest z tą drogą funkcjonalnie powiązane.

Jak zasadnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podziemne przejścia dla pieszych mogą pełnić różne funkcje – zarówno przeprowadzać ruch pieszych pod liniami kolejowymi z chodnika ulicy o konkretnej kategorii, jak i przeprowadzać wyodrębniony ciąg pieszy pod przeszkodą terenową. W rozpatrywanym przypadku, skoro nie ustalono, że sporne przejście podziemne przeprowadza ruch pieszych z chodnika ulicy stanowiącej drogę powiatową, a jest ona wyposażona w innych chodnik zlokalizowany w jej pasie drogowym, pozwalający pieszym przekroczyć tory kolejowe, organy powinny były rozważyć inną jego funkcję, tj.. przeprowadzanie wyodrębnionego ciągu pieszego pod przeszkodą terenową.

Z tych powodów, pozbawione znaczenia w sprawie są twierdzenia organów nadzoru budowlanego, o przejęciu obowiązków zarządu nad ww. przejściem podziemnym przez Zarząd Powiatu P., na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133, poz. 872).

Organy nadzoru budowlanego nie wykazały zatem, ażeby w sprawie miały zastosowanie przepisy szczególne ustawy o drogach publicznych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podważa przy tym trafności argumentacji GINB przedstawionej w zaskarżonej decyzji, co do braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę przedstawioną analizę prawną i ocenić ją z punktu widzenia dyspozycji przepisów art. 61 pkt 1 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, mając na uwadze, że normy te kierują odpowiednie obowiązki i powinności w pierwszej kolejności do właściciela obiektu, a dopiero następnie do jego zarządcy.

Wobec tego, w ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie może mieć wyjaśnienie zagadnienia dotyczącego prawa własności działki o nr ew. [...]. Wbrew argumentacji podnoszonej w toku postępowania przez gminę M. (pismo z dnia 8 grudnia 2017r. - w aktach sprawy), nieruchomość stanowiąca działkę oznaczoną nr ew. [...], z mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32 poz. 191), powinna stać się własnością gminy. W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wyraźnie bowiem przewidziano, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 18 ust. 1). Co do zasady, decyzja wojewody w tym przypadku ma charakter decyzji deklaratoryjnej, tak więc przejście własności nieruchomości nie zależy od wydania decyzji, ponieważ następuje z mocy prawa.

Tym niemniej, przytoczenia wymaga pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1992 r., III CZP 157/92 (OSNCP 1993, nr 5, poz. 84), zgodnie z którym "decyzja wojewody wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi ustawowe poświadczenie, iż gmina stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. właścicielem określonego mienia. Poświadczenie takie ma charakter stanowczy i aczkolwiek nabycie własności następuje z mocy prawa, to jednak w obrocie cywilnoprawnym gmina dla wykazania swojego tytułu do nieruchomości nie może skutecznie powoływać się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Do tego celu niezbędna jest decyzja wojewody. Także sąd nie mógłby ustalić faktu nabycia przez gminę z mocy prawa - własności nieruchomości jako przesłanki orzeczenia w toczącym się procesie o własność pomiędzy gminą a innym podmiotem. Wychodząc z takiego założenia, Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93, dodatkowo podkreślił, że aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie właściwej decyzji. Dopiero ona bowiem stwierdza autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, gdyż od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. Innymi słowy, decyzja potwierdzająca uwłaszczenie umożliwia ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Podobny pogląd został wypowiedziany przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 2/93 (OSNCP 1993, nr 10, poz. 173) oraz w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 94/94 (OSNCP 1995, nr 1, poz. 9). Także w wyroku z 28 czerwca 2000 r., IV CKN 71/00 (nie publ.) Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dopóty w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym sąd nie może ustalić faktu nabycia nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy."

Kwestia ta może mieć niekiedy charakter prejudycjalny, gdyż chodzi tu nie tylko o samo stwierdzenie nabycia własności z mocy prawa, lecz także o ustalenie przesłanek prawnych będących podstawą tego stwierdzenia. Zagadnienie wstępne dotyczy wprawdzie mienia, które stało się własnością gmin z mocy samego prawa, lecz nabycie to zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek pozytywnych:

1) mienie to do dnia 27 maja 1990 r. musiało być mieniem ogólnonarodowym oraz

2) należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Zasadnie uwagę na te okoliczności zwrócił organ pierwszej instancji już w swojej pierwotnej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], która wskutek wniesionego przez gminę M. odwołania, została następnie uchylona decyzją GINB. Organ podjął próbę wyjaśnienia tych okoliczności w postępowaniu prowadzonym wówczas wobec gminy (zob. wyjaśnienia Starosty P. w piśmie z dnia 2 listopada 2017 r., znak: [...] oraz stanowisko gminy M. wyrażone w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. oraz odwołaniu – w aktach sprawy), przy czym GINB uznał je za nieistotne w sprawie.

Kontrolowane decyzje podjęte zostały zatem z uchybieniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że braki w zakresie ustaleń faktycznych były wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie, a to przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie więc dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie tych okoliczności, które są istotne w świetle regulacji prawnej mającej stanowić podstawę orzeczenia, tj. w szczególności przepisów Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu wykładni i oceny prawnej dokonanej przez tutejszy Sąd.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.