Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/20 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. nr 1121/2020 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1673/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M.(dalej jako skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2020 r., nr 1121/2020 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy od 2006 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28 m x 12,69 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W sprawie kilkukrotnie podejmowano próby legalizacji ww. budynku, przy czym poszczególne czynności i rozstrzygnięcia organów były skarżone do sądów administracyjnych. Głównym przedmiotem sporu był brak dostępu działki nr ewid. [...] do drogi publicznej oraz brak dostępu do infrastruktury (sieci uzbrojenia terenu).

PINB decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r. nr IVOT/481/2018 nakazał skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki ww. parterowego budynku mieszkalnego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku procedury legalizacyjnej skarżący nie wykazał się żadnym dokumentem mogącym świadczyć, że posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej oraz sieci uzbrojenia terenu. Tymczasem dostęp do drogi publicznej i doprowadzenie przyłączy do realizowanego budynku mieszkalnego jest jednym z warunków zalegalizowania samowoli budowlanej. W rezultacie organ był zobowiązany wydać decyzję nakazującą całkowitą rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB) decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. nr 1005/2019 znak: WOP.7721.505.2019.MAN, uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprzeciwu uczestniczki postępowania, wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/19, uchylił ww. powyższą decyzję MWINB z dnia 25 lipca 2019 r.

WSA w uzasadnieniu wskazał, że MWINB zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wyjaśniając w pierwszej kolejności, czy w oparciu o materiał dokumentacyjny akt sprawy oraz przebieg postępowania administracyjnego skarżący posiadał skutecznie ustanowionego pełnomocnika. Jeżeli ustalenia te byłyby pozytywne, organ odwoławczy powinien wypowiedzieć się, czy w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji i czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Ustalenie przez organ odwoławczy, czy odwołanie zostało wniesione z wszystkimi wymogami określonymi prawem oraz w ustawowym 14-dniowym terminie, umożliwi MWINB jego rozpoznanie od strony merytorycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, MWINB postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. nr 1121/2020 na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy, stwierdził niedopuszczalność złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji PINB z dnia 27 grudnia 2018 r.

Wykonując zalecenia zawarte w ww. wyroku Sądu, MWINB ustalił, że przesyłka organu I instancji zawierająca decyzję PINB z dnia 27 grudnia 2018 r. została skierowana bezpośrednio do skarżącego i była dwukrotnie awizowana. Pierwszy raz w dniu 4 stycznia 2019 r., co wynika z potwierdzenia na kopercie, a drugi raz w dniu 14 stycznia 2019 r., co wynika z treści pisma [...] S.A.

Odnosząc się do kwestii reprezentowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, MWINB uznał, że ustanowienie pełnomocnika przez skarżącego (jako osobę fizyczną) nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Jak wynika bowiem z akt sprawy organu powiatowego adwokat A. S. był pełnomocnikiem spółki [...] S.A. w Warszawie (poprzednika prawnego skarżącego). Pełnomocnictwo dla skarżącego (jako osoby fizycznej) zostało przesłane organowi odwoławczemu po wezwaniu z dnia 17 czerwca 2019 r. Z akt administracyjnych organów nadzoru budowlanego wynika, że wcześniej nie zostało przedłożone takie pełnomocnictwo.

Organ odwoławczy uznał zatem, że skarżący przed wydaniem decyzji PINB z dnia 27 grudnia 2018 r. nie poinformował organu, że będzie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie zaś z art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Co prawda, w aktach organu I instancji znajduje się upoważnienie z dnia 10 września 2018 r., zgodnie z którym skarżący upoważnia M. W. do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym przed wszelkimi organami administracyjnymi w sprawach dotyczących działki o nr ewid. [...]. Na ww. upoważnieniu nie ma jednak prezentaty daty wpływu pisma do organu. Upoważnienie to nie zawiera również adresu pełnomocnika.

W tym kontekście organ odwoławczy uznał, że przesłanie decyzji PINB bezpośrednio do skarżącego z pominięciem ustanowionego pełnomocnika (M. W.) nastąpiło z naruszeniem prawa, ale w świetle wyroku zapadłego w sprawie skuteczne.

Organ II instancji podtrzymał opinię, że przesyłka organu pierwszej instancji zawierająca decyzję z dnia 27 grudnia 2018 r. był dwukrotnie awizowana. Wobec tego uznał, że decyzja PINB została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. (domniemanie doręczenia) w dniu 18 stycznia 2019 r. Organ odwoławczy stwierdził, że najpóźniejszą datą otrzymania ww. decyzji przez stronę jest data 23 stycznia 2019 r. (data doręczenia decyzji A. O.). Termin na złożenie odwołania dla tej osoby upłynął z dniem 6 lutego 2019 r. Decyzja stała się ostateczna z tym terminem, a zatem skarżący nie miał podstawy, aby wnieść odwołanie w dniu 27 kwietnia 2019 r. (data nadania na kopercie), bowiem skarżona decyzja była już w tym czasie ostateczna.

W konkluzji organ II instancji wskazał, że rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie odwoławcze odnosiłoby się do decyzji ostatecznej, co skutkowałoby jej wadliwością i wobec tego stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Rozpoznając wniesioną przez skarżącego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ uznał, że zostało ono wydane w wyniku błędnej wykładni prawa oraz błędnego zastosowania norm prawnych zrekonstruowanych na podstawie przepisów prawa wybranych przez organ.

Zdaniem Sądu pierwsze zawiadomienie o przesyłce zawierającej decyzję PINB nastąpiło w dniu 4 stycznia 2019 r. Na kopercie nadanej przez organ pierwszej instancji wyraźnie jest oznaczona data zawiadomienia, potwierdzona nieczytelnym podpisem pracownika operatora pocztowego. Natomiast, na kopercie nie jest w żaden sposób oznaczona data pozostawienia w miejscu zamieszkania skarżącego drugiego zawiadomienia (awiza), które miałoby być wystawione w dniu 14 stycznia 2019 r. Organ twierdzi, że pozostawienie drugiego awiza wynika z pisma [...] S.A. z dnia 31 marca 2020 r. Tymczasem w piśmie [...] S.A. wyjaśnia się, że "przesyłki [...] (...) nie nadano w trybie administracyjnym na zasadach specjalnych. Zastosowano formularz potwierdzenia odbioru nakładu [...] S.A. dedykowany przesyłkom powszechnym, a na opakowaniu listu nie umieszczono stosownej informacji o jej nadaniu w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego operator nie miał podstaw do zastosowania regulacji zawartych w art. 37-47 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie operator poinformował, iż przedmiotowa przesyłka została powtórnie awizowana 14.01.2019 r. na podstawie zasad określonych w art. 26 Regulaminu świadczenia usług powszechnych (Uchwała Nr 190/2018 Zarządu Poczty Polskiej S.A. z dnia 23 października 2018 roku) i w przypadku przesyłek powszechnych nie umieszcza się daty powtórnej awizacji na opakowaniach".

Sąd zauważył, że na podstawie ww. pisma organ odwoławczy stwierdził, że brak potwierdzenia drugiego zawiadomienia na kopercie nadanej przez PINB w dniu 2 stycznia 2019 r. nie oznacza niemożliwości uznania za skuteczne doręczenia przesyłki adresatowi w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Skoro operator pocztowy napisał, że na kopercie nie zaznacza tzw. drugiego awiza, ale informuje, że doręczył zawiadomienie o przesyłce, to należy uznać, że zawiadomienie zostało skutecznie doręczone. A skoro tak, doręczenie było prawidłowe z wszystkimi tego skutkami.

W tym kontekście Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących zasady doręczania korespondencji urzędowej, w tym zasady ustalania, kiedy dochodzi do doręczenia zastępczego (przede wszystkim rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz.U. Nr 190, poz. 1277), które ma zastosowanie również do organów administracji publicznej). Ustanowione w nim reguły doręczania przesyłek urzędowych są w pełni zgodne z art. 44 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy przyjął, że jest związany stanowiskiem [...] S.A. wynikającym z jej rutynowych działań oraz regulaminu przyjętego uchwałą zarządu spółki, a nie obowiązującymi go przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że organ odwoławczy uznał, że przepisy aktu wewnętrznego derogują (uchylają w konkretnej sprawie) przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, które zgodnie z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP mają charakter prawa powszechnie obowiązującego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że powyższe rozwiązanie tłumaczy, dlaczego na kopercie nadanej przez PINB i zawierającej decyzję organu I instancji nie znalazło się potwierdzenie złożenia drugiego zawiadomienia (awiza) wraz z datą i podpisem pracownika operatora pocztowego. W opinii Sądu wskazane stanowisko [...] S.A. sugeruje jednak, że organ I instancji popełnił błąd nie nadając przesyłce z decyzją rozbiórkową statusu przesyłki "w trybie administracyjnym na zasadach specjalnych". Sąd nie rozstrzyga kwestii, czy rzeczywiście wysłanie przesyłki listem poleconym (rejestrowanym) przez PINB stanowiło naruszenie prawa. Jeśli jednak [...] zwraca uwagę na nieprawidłowość nadania, to organ II instancji nie powinien bezkrytycznie przyjmować wniosku o prawidłowym doręczeniu zastępczym przesyłki skierowanej do skarżącego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien przyjąć, że nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w terminie wynikającym z informacji pocztowej. Dla stwierdzenia bowiem skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji wymagane byłoby albo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję PINB odpowiedniej pieczęci i podpisu potwierdzającego złożenie drugiego awiza, albo poświadczenie odbioru przez adresata. Niespełnienie tych warunków – w opinii Sądu – prowadzi do działania niezgodnego z art. 44 § 3 k.p.a. Stwierdzenie więc przez organ II instancji niedopuszczalności odwołania ze względu na niedotrzymanie terminu mimo rzekomego skutecznego doręczenia decyzji obarczone było wadą błędnego zastosowania przepisów prawa, w szczególności art. 44 § 1 i 3 k.p.a.

Sąd nie podzielił także stanowiska organu odwoławczego dotyczącego ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika w osobie M. W., bowiem to organ zaniedbał brak prezentaty, a w przypadku braku adresu pełnomocnika, to organ I instancji powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego.

Zdaniem Sądu istotne znaczenie w sprawie ma udzielenie pełnomocnictwa adw. A. S. W tym kontekście Sąd wskazał, że do wniesionej skargi dołączono kopię takiego pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jeszcze w dniu 2 września 2014 r., a w skardze skarżący reprezentowany przez swego pełnomocnika wskazuje, że pierwszą czynnością skarżącego wobec PINB, przy której pojawił się pełnomocnik adw. A. S. był wniosek z dnia 14 listopada 2018 r. (sześć tygodni przed wydaniem decyzji o rozbiórce) o zawieszenie postępowania. Wniosek taki był złożony przez pełnomocnika, ale organ nie wystąpił do skarżącego o uzupełnienie braku formalnego w postaci nadesłania kopii pełnomocnictwa dla adw. A. S. Z tego względu skierowanie do skarżącego pisma z dnia 9 kwietnia 2019 r. z wnioskiem o wyjaśnienie statusu pełnomocników ujawnia tylko, że organ wiedząc o pełnomocnictwie nie sprawdził, czy nie zostało ono odwołane. Pismo z dnia 9 kwietnia 2019 r. wskazuje, w ocenie Sądu, na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa w zakresie ustalenia adresu dla korespondencji i pełnomocników strony. W takim kontekście twierdzenie organu odwoławczego, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji PINB z dnia 27 grudnia 2018 r. jest bezpodstawne.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167; dalej zwana: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez:

a. niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. MWINB i wydanego przez ten organ postanowienia Nr 1121/2020 z dnia 24 lipca 2020 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez skarżącego;

b. uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego pomimo tego, że MWINB wyjaśnił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/19 (wydanego w sprawie) oraz podjął rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niekonsekwentne uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na jego niespójności. Należy wskazać, że zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji PINB dla m. st. Warszawy Nr IVOT/481/2018 z dnia 27 grudnia 2018 r., a jednocześnie nakazał organowi odwoławczemu ponowne zbadanie, czy odwołanie skarżącego zostało złożone w terminie przez osobę upoważnioną do dokonania takiej czynności, a to może nastąpić tylko w przypadku uznania, że decyzja została skutecznie doręczona.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi A. M. poprzez jej oddalenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wobec braku potwierdzenia na kopercie dwukrotnego awizowania przesyłki nie można przyjąć, że doszło do jej prawidłowego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W razie doręczenia zastępczego, muszą zostać spełnione łącznie przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Mając zatem na uwadze, że przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego nie może ono nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. W przypadku formy określonej w art. 44 k.p.a. mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy po spełnieniu określonych warunków przesyłka wraca do nadawcy ze skutkiem przyjęcia, że przesyłka ta została doręczona adresatowi. Dokumentem w takiej sytuacji jest nie tylko zwrotne potwierdzenie odbioru, ale cała przesyłka wraz z uczynionymi na niej adnotacjami przez doręczyciela. Tym samym brak naniesionej na kopercie adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki, nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za zgodną z wymogami określonymi przez k.p.a. W takiej sytuacji stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a., gdy jednocześnie brak jest dostatecznych dowodów, iż decyzja organu pierwszej instancji została stronie prawidłowo doręczona (także w trybie tzw. fikcji prawnej) powoduje ten skutek, że strona pozbawiana jest możliwości oceny jej sprawy w trybie instancyjnym. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłek, a także adnotacje znajdujące się na zwróconych do nadawcy przesyłkach wypełnione przez pracowników poczty, korzystają z domniemania prawdziwości, jako dokument urzędowy. Warunkiem tego domniemania jest jednak, aby adnotacje te zostały prawidłowo sporządzone i podpisane. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 920/19, LEX nr 3036953, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 236/17, LEX nr 2321654, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1942/21, LEX nr 3395436, wyrok NSA z dnia 26 maja 2022r. sygn.. akt II OSK 1711/19, LEX nr 3382527, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn.. akt II OSK 2253/19, LEX nr3354299).

W tym kontekście nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, czym naruszył art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. Powołany przepis mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Stąd też jako chybiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niekonsekwentne uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić trzeba, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia wyroku, a nie do prawidłowości wyrażonej w nim oceny skutków prawnych stanu faktycznego występującego w sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. np. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja taka w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przez co respektuje wymagania płynące z art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się jednocześnie kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne. To że Sąd I instancji odnosząc się do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonał odmiennej oceny okoliczności stanu faktycznego wskazując, zresztą słusznie, że organ administracji niewłaściwie zweryfikował kwestie reprezentowania strony przez pełnomocnika, nie świadczy o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku.

Reasumując, stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. W konsekwencji, skoro skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, to oddalono ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.