Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. i W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1121/22 w sprawie ze skargi K.S. i W.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 września 2020 r. nr 3215/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. i W.P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ) z 30 września 2020 r., nr 3215/2020, w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 14 września 2022 r., sygn. akt t IV SA/Wa 1121/22, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457, z 1855; dalej: PPSA) w zw. z art. 151 PPSA w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: KPA), przez nieuzasadnione uznanie za prawidłowe ustaleń dokonanych przez organ drugiej instancji, a stanowiących podstawę rozstrzygnięcia ww. organu oraz w konsekwencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, polegające na przyjęciu, że:

a. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, należy uznać że mając na uwadze fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości w roku 1990 po wybudowaniu szkoły, na działce [...] znajdowała się zieleń - został zrealizowany cel wywłaszczenia i została ona zagospodarowana jako teren zielony, a zatem stanowi infrastrukturę związaną z całością inwestycji związanej z kompleksem szkolnym, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie, nie wynika by teren ten pozostawał funkcjonalnie powiązany z obiektem szkolnym, bowiem teren ten nie był trwale zagospodarowany, a zieleń niska i wysoka umiejscowiona na nieruchomości pozostawała bez żadnego ładu gospodarczego. Wskazać należy nadto, iż takie tereny można uznać za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy umożliwiają zapewnienie jak najlepszych warunków nauczania i związanego z tym koniecznego wypoczynku uczniów, a tereny zielone umiejscowione na nieruchomości nigdy nie były wykorzystywane przez szkołę i mieszkańców osiedla, a nadto stanowią nieużytki w żaden sposób nieuporządkowane;

b. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, należy uznać że mając na uwadze fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości w roku 1990 - na części działki nr [...] oraz [...] znajdował się utwardzony parking samochodowy - został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości, a parking ten był nieodłącznym elementem kompleksu szkolnego, podczas gdy parking ten pozostawał "dziki" - samowolnie posadowiony (utwardzony częściowo płytami chodnikowymi), o czym świadczy fakt iż nie miał urządzonego wjazdu z drogi głównej, a wjazd był jedynie możliwy przez chodnik, a zatem nie stanowił terenu służącego mieszkańcom czy też kompleksowi szkolnemu, lecz zagrożenie dla ciągu pieszego i jego uczestników;

c. na terenie spornych działek nr [...], [...] i [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego spółdzielczego "[...]", co było skutkiem błędnej oceny dowodów przez Sąd I Instancji, podczas gdy jak wynika z zgromadzonych dokumentów, nieruchomość wykorzystywana była pierwotnie jako zaplecze budowy szkoły środowiskowej, a następnie nastąpiło jej częściowe zajęcie pod "dziki" parking i nieurządzoną zieleń, a zatem nie może zostać uznane, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia, tj. osiedla mieszkaniowego;

d. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i najpierw stanowiła ona zaplecze budowy z barakami, a następnie została zagospodarowana jako parking, a zatem stanowi ona infrastrukturę szkolną oraz osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i ulic miejskich, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie, nie wynika, by teren ten pozostawał funkcjonalnie powiązany z szkołą czy osiedlem mieszkaniowym, w szczególności jak wynika z zdjęcia lotniczego wykonanego w roku 1990, część działki nr [...] z obrębu [...], położona od strony ul. [...], została wyłączona z terenu będącego uprzednio placem budowy szkoły i częściowa została utwardzona płytami chodnikowymi (na zdjęciu widoczne są płyty chodnikowe ułożone w kształcie prostokąta), co nie oznacza iż teren ten stanowił parking i użytkowany był przez mieszkańców osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) KPA w zw. z art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 KPA poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo, iż Wojewoda Mazowiecki ustalił stan faktyczny przedmiotowej sprawy, tj. dokonał oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia na podstawie dokumentów w postaci: Decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m.st. Warszawy nr 129/81 z 29 grudnia 1981 r., znak: UA.AR-748/81, Decyzji Naczelnego Architekta Warszawy nr [...] z 7 września 1984 roku, znak: [...] oraz fragmentów planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu [...] Szkoły [...] os. [...], które to zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (Sąd I Instancji w treści uzasadnienia skarżonego wyroku także powołuje się na treść tychże dokumentów), podczas gdy określenie celu wywłaszczenia musi opierać się w pierwszej kolejności na dokumentach, na podstawie których dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości, a w sytuacji, gdy na podstawie wymienionych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym;

3. art. 141 § 4 PPSA poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie skarżonego wyroku, w zakresie wykładni przez Sąd I Instancji przesłanki realizacji celu wywłaszczenia określonej w przepisach UGN, bowiem w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 i nast. UGN, należy uwzględnić przede wszystkim dwie okoliczności: (1) czy na spornym terenie dokonane zostały określone naniesienia związane z celem wywłaszczenia, oraz (2) sposób wykorzystania tego terenu z punktu widzenia realizacji projektowanego osiedla mieszkaniowego, podczas gdy Sąd I Instancji całkowicie pominął w treści uzasadnienia skarżonego wyroku uzasadnienie ww. przesłankę (2), a taka sytuacja, tj. deficyt treści uzasadnienia skarżonego wyroku, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do "podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia", powoduje iż to uzasadnienie nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej, tym samym, prowadzi to do podważenia fundamentalnego założenia, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując przypisane mu, a powyżej wskazane funkcje, a w konsekwencji do podważenia wynikającej z istoty uzasadniania rozstrzygnięcia sądowego idei dialogu, i to nie tylko w wymiarze odnoszącym się do relacji z sądem wyższej instancji (czy też sądem innej jurysdykcji), ale również, i przede wszystkim, w relacji do bezpośrednich adresatów rozstrzygnięcia, to jest innymi słowy, do pozostających w sporze prawnym stron oraz ich praw i obowiązków kształtowanych tym rozstrzygnięciem.

4. naruszenie prawa materialnego, tj.

a. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 137 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2022.329 t.j.) (dalej: UGN) polegające na błędnej wykładni tych przepisów, w tym błędnej wykładni pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość nie okazała się zbędna, podczas gdy na nieruchomości oznaczonej jako działka projektowana nr ewidencyjny [...], [...] i [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego spółdzielczego "[...]", a ww. nieruchomość od daty wywłaszczenia aż do chwili obecnej zmieniły się w niewielkim zakresie wykorzystywania przez mieszkańców osiedla mieszkaniowego spółdzielczego "[...]", bowiem część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowi aktualnie teren niezagospodarowanej zieleni niskiej oraz placu manewrowego, natomiast część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w ogrodzeniu szkoły środowiskowej i stanowi teren niezagospodarowanej zieleni wysokiej i niskiej, a teren ten nie był i nie jest wykorzystywana przez mieszkańców osiedla mieszkaniowego spółdzielczego "[...]". De facto z terenu projektowanej działki nr ewidencyjny [...] (ogrodzonej) nikt nie korzysta a z całą rozciągłością na pewno nie korzysta ogół mieszkańców osiedla mieszkaniowego spółdzielczego "[...]".

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, IV Wydział, z 14 września 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1121/22 oraz o orzeczenie co do meritum poprzez rozpoznanie skargi Skarżących K.S. oraz W.P. z 3 listopada 2020 roku i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 września 2020 roku, znak: SPN-III.7534.1.54.2020.KG; ewentualnie uchylenie w całości skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, IV Wydział, z 14 września 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1121/22 oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W obydwu ww. przypadkach wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu o braku podstaw do zwrotu części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność W.P., R.P., B.P. i J.P., nabytej przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola Wydział Terenów z 22 sierpnia 1974 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr 171/73 i nr 172/73 z 27 czerwca 1973 r.

Wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Jakkolwiek Rzeczpospolita Polska na mocy art. 21 ust. 1 Konstytucji RP jest zobowiązana chronić własność i prawo dziedziczenia, to równocześnie możliwe jest wywłaszczenie – z zastrzeżeniem, że jest to dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Analogiczne unormowanie zostało zawarte w zdaniu drugim art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, stanowiącym, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Ochronie prawa własności służy uprawnienie wywłaszczonego właściciela oraz jego następców prawnych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona wykorzystana na cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu.

Materialnoprawną podstawą decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowią przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r, poz. 65; dalej: "u.g.n.").

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. ma następujące brzmienie: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140."

Przepis art. 137 u.g.n. ma następujące brzmienie:

"1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część."

Z powyższego wynika, że uprawnienie wywłaszczonego właściciela oraz jego następców prawnych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma absolutnego, bezwarunkowego charakteru. Potwierdzeniem tego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r., P 12/11 (opubl.: OTK-A 2012/11/135) orzekł, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał potwierdził w tym wyroku wypowiadany od dawna w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji. W orzecznictwie odnosi się również, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). Na marginesie należy stwierdzić, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u.g.n.).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasadność ww. stanowiska wynika stąd, że po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości, na której zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na realizację innego celu nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wywłaszczenia na określony cel.

W takiej sytuacji postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, prowadzone na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. nie może zatem ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09).

Z powyższych przepisów wynika zatem, że jeżeli cel nabycia (wywłaszczenia) nieruchomości został osiągnięty, to nie istnieje możliwość jej zwrotu mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Istotne jest zatem nie to, co aktualnie znajduje się na wywłaszczonym gruncie lub w jaki sposób grunt ten jest wykorzystywany, lecz to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz czy cel ten został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Nie ma zatem podstaw do zwrotu nieruchomości, które zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet jeśli w wyniku późniejszych zmian zrealizowana inwestycja uległa likwidacji, a grunt stał się niepotrzebny. Należy przy tym podkreślić, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie decyzji administracyjnej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11 (opubl.: OTK-A 2014/3/31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Zatem określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na realizację celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. (dnia wprowadzenia w tym przepisie ww. terminu). Nie można tego terminu odnosić do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku zwrotowego nie później niż przed 22 września 2004 r. został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. W takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

Skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest usunięcie z obowiązującego prawa art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim został on uznany za niezgodny z Konstytucją. Oznacza to, że jeżeli nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. i cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, to nie jest dopuszczalne powoływanie się na terminy realizacji celu wywłaszczenia określone w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Pojęcie celu wywłaszczenia wymaga analizy. Zarówno art. 136, jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 489/20).

Należy uznać za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony na tle art. 136 ust. 3 u.g.n., że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest również uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia obejmuje sytuację, w której ta "nowa" inwestycja mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie prowadzi do jakościowej zmiany jego charakteru.

W przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany zarówno w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, jak również innych obiektów związanych immanentnie z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Dotyczy to wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).

Przechodząc do okoliczności sprawy należy przypomnieć, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola Wydział Terenów z 22 sierpnia 1974 r. nr TV-631/258/74/MR wydaną na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.). Cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]".

Pismem z 19 lutego 2013 r. K.S., M.P., M.P.2 i W.P. (następcy prawni byłych właścicieli: J.P., R.P., B.P.) wystąpili z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej część archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...], której odpowiadały wówczas części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Materialnoprawną podstawą decyzji organu stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że na projektowanych działkach o nr [...], nr [...] i nr [...] cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły wraz z infrastrukturą został w pełni zrealizowany. Ma to wynikać m.in. z decyzji nr 129/81 z 29 grudnia 1981 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zespolonej szkoły środowiskowej, która obejmowała ww. działki. Ponadto z rysunku do ogólnego planu zagospodarowania terenu szkoły środowiskowej wynika, że pas terenu wzdłuż ogrodzenia od strony ul. [...] oraz ul. [...] (działka nr [...]), a także przestrzenie pomiędzy poszczególnymi boiskami miały być zagospodarowane jako zieleń. Teren działki nr [...] miał być przeznaczony na parking z widocznie określonymi miejscami postojowymi. Projektowany parking został usytułowany praktycznie na całej długości działki (wzdłuż ul. [...]) wraz z drogą dojazdową i odchodzącym od niego chodnikiem prowadzącym do kompleksu szkolnego. Ponadto, ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1987 r. wynika, że teren ww. działek został ogrodzony (wraz z parkingiem od ul. [...]) i na tym terenie była realizowana inwestycja (zdjęcie z 1982 r.). Z dokumentacji zdjęciowej lotniczej z 1990 r., tj. z roku kiedy oddano inwestycję do użytku, nie wynika, aby na kwestionowanej działce nr [...] był wybudowany zamiast parkingu plac manewrowy do nauki jazdy. Dopiero dokumentacja z 1997 r. (zdjęcie lotnicze nr 1763), wskazuje, że teren ten został przeznaczony na plac manewrowy do nauki jazdy. Ponadto, dokumentacja lotnicza z 1997 r. oraz z 2005 r. jednoznacznie potwierdza, że na działce nr [...] od strony ul. [...] znajdował się utwardzony parking samochodowy, a po wybudowaniu szkoły na działce nr [...] znajdowała się zieleń, a teren działki znajdował się w ogrodzonym kompleksie.

Tak więc na wywłaszczonej nieruchomości została wybudowana szkoła wraz z terenem sportowym w granicach ogrodzenia oraz urządzona zieleń i parkingi. Nieodłącznym elementem kompleksu szkolnego był parking, wkomponowany w całość infrastrukturalną kompleksu szkolonego i służący jej społeczności. Inwestycja została oddana do użytku 17 września 1990 r. Organ uznał zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w 1990 r. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że nieruchomość wykorzystywana była pierwotnie jako zaplecze budowy szkoły środowiskowej, a następnie nastąpiło jej częściowe zajęcie pod "dziki" parking i nieurządzoną zieleń, a zatem nie można uznać, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia, tj. osiedla mieszkaniowego. Tereny zielone można zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uznać za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy te tereny umożliwiają zapewnienie jak najlepszych warunków nauczania i związanego z tym koniecznego wypoczynku uczniów.

Należy stwierdzić, że niewątpliwie cel wywłaszczenia został określony w decyzji wywłaszczeniowej nieprecyzyjnie i bardzo szeroko. Oznacza to, że w celu wywłaszczenia mogły się mieścić wszelkie obiekty, urządzenia, czy infrastruktura służąca potrzebom osiedla, w tym także niezorganizowane strukturalnie parkingi. Nie można sprowadzać budowy osiedla mieszkaniowego do budowy wyłącznie budynków mieszkalnych wraz z niezbędnymi ciągami komunikacyjnymi. Za negatywne zjawiska w sferze mieszkalnictwa należy uznać takie praktyki, jak m.in. oddalenie budynków mieszkalnych od usług publicznych (w szczególności przedszkoli, szkół, przychodni), brak przestrzeni wspólnej, w tym przestrzeni zielonej; brak zieleni wysokiej; blisko ustawione budynki; ograniczenie miejsc stanowiących przestrzeń biologicznie czynną. Nie można zatem przyjmować, że w ramach budowy osiedla mieszkaniowego nie mieści się budowa szkoły środowiskowej, parkingów czy urządzenie terenów zieleni, czy mówiąc inaczej – pozostawienie przestrzeni biologicznie czynnej.

Szkoła środowiskowa niewątpliwie stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Również parking, od którego prowadzi chodnik do szkoły środowiskowej, pełni funkcję służebną wobec niej i tym samym niewątpliwie stanowi element szeroko rozumianej infrastruktury osiedla. Skoro zatem na wywłaszczonej nieruchomości została wybudowana szkoła środowiskowa, to zrealizowana inwestycja mieści się w ramach ogólnie określonego celu budowy osiedla mieszkaniowego. Nie można zatem argumentować, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Nie można przyjmować, jak zdają się to czynić skarżący kasacyjnie, że parkingi oraz tereny zieleni mogą być uznane za element osiedla mieszkaniowego jedynie wówczas, gdy spełniają wysokie standardy w zakresie ich budowy i utrzymania.

W ocenie Sądu kasacyjnego fakt wykorzystywania pierwotnie wywłaszczonej nieruchomości jako zaplecza budowy szkoły środowiskowej pozostaje bez znaczenia dla oceny kwestii realizacji celu wywłaszczenia, skoro na terenie tym zrealizowano później inwestycję w postaci kompleksu szkolnego.

Należy stwierdzić, że ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów, które powstały po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, było dopuszczalne, zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. jest niezasadny.

Uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w 1990 r. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. akceptując ustalenia faktyczne organu w tym zakresie.

Skoro nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., to jest w 1974 r., i wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został wniesiony w 2013 r., zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przez dniem złożenia wniosku o zwrot, to nie jest dopuszczalne powoływanie się na terminy realizacji celu wywłaszczenia określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym nie było podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

W konsekwencji, skoro nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, to Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 141 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonano oceny sposobu wykorzystania przedmiotowego terenu z punktu widzenia realizacji projektowanego osiedla mieszkaniowego. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I Instancji w treści uzasadnienia skarżonego wyroku nie odniósł się w żaden sposób i nie ustalił sposobu wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości z punktu widzenia realizacji projektowanego osiedla mieszkaniowego, ograniczając swoje wywody do oceny w tym zakresie materiału dowodowego przede wszystkim zdjęć lotniczych, z których jednoznacznych wniosków w aspekcie faktycznego sposobu wykorzystywania wywłaszczonych terenów wysnuć nie sposób.

Należy wskazać, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wprost, że Sąd I instancji ocenił, czy sposób zagospodarowania przedmiotowych działek może być uznany za stanowiący realizację celu wywłaszczenia. Kasator stwierdza bowiem, że Sąd I instancji ocenił dowody w postaci zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości wykonanych w altach 1976 - 2013, na podstawie których został ustalony stan zagospodarowania nieruchomości w roku 1990. Kasator kwestionuje prawidłowość tej oceny, ale nie wskazuje dowodów świadczących o błędności tej oceny. Powołuje się bowiem na okoliczności mające miejsce w 1997 r. oraz na aktualny stan jej zagospodarowania, co nie może jednak podważyć oceny dotyczącej stanu nieruchomości w 1990 r. Tego rodzaju argumentacja nie świadczy przy tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu kasacyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia minimum określone w art 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, na jakiej podstawie uznał, że cel wywłaszczenia został spełniony. Zarzut naruszenia art 141 § 4 p.p.s.a. należy zatem uznać za niezasadny.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.