II OSK 129/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-28	
Data wpływu	2018-01-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Piotr Broda
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 209/17	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 209/17 w sprawie ze skarg B. J., M. Z. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) oddala skargę B. J., 3) odrzuca skargi M. Z. i M. K., 4) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od B. J., 5) postanawia zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych i M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 209/17, po rozpoznaniu skarg B. J., M. Z. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2014 roku nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru [...], w punkcie 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a w punkcie 2 zasądził od Rady Miejskiej w [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: a) B. J. kwotę 300 zł; b) M. Z. i M. K. solidarnie kwotę 300 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: w dniu [...] listopada 2014 r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej "u.s.g." oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 i 3, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej "u.p.z.p.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru [...].

Pismami o tożsamej treści B. J. oraz M. Z. i M. K. wezwali Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. Następnie, wobec bezskuteczności powyższych wezwań, B. J. oraz M. Z. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na ww. uchwałę Rady Miejskiej w [...].

Skarżący, w analogicznych, co do treści skargach, stwierdzili, że w dniu [...] grudnia 2010 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Natomiast na kolejnej sesji w dniu [...] lutego 2011 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru [...] - obszar w rejonie ul. [...]. Zdaniem skarżących przygotowywana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego powinna była być zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z treści zaskarżonej uchwały wynika, że jest ona zgodna ze Studium uchwalonym w dniu [...] października 2014 r., a niezgodna ze Studium obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu.

W przekonaniu skarżących doszło w ten sposób do naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wykonania analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu (jego zmiany) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, gdyż Studium, na podstawie którego opiera się plan po zmianie, nie obowiązywało w czasie opracowywania zmiany planu. Naruszony dodatkowo został art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części tekstowej i graficznej projektu zmian planu miejscowego niezgodnie z zapisami Studium, ponieważ Studium, na podstawie którego opiera się plan po zmianie, nie obowiązywało w czasie opracowywania zmian planu.

Skarżący zwrócili przy tym uwagę na równoległe wykonywanie czynności proceduralnych (uzgodnienia, wezwania do składania wniosków, dyskusje publiczne), poprzedzających uchwalenie zmian Studium i zmian planu miejscowego oraz podjęcie uchwał w krótkim odstępie czasu - zmiana Studium [...] października 2014 r., natomiast zmiana planu miejscowego [...] listopada 2014 r., co oznaczało w istocie brak prawidłowej realizacji procedury wskazanej u.p.z.p. Niezachowanie kolejności powoduje, że projekt zmiany planu nie był oparty na Studium, do którego się odwołuje uchwalony plan ze zmianami, ponieważ był procedowany w oparciu o stare Studium.

Ponadto skarżący podnieśli, że prognoza skutków finansowych zmian planu została sporządzona przez osobę nieuprawnioną, która nie jest rzeczoznawcą majątkowym. Zmiany w studium i planie miejscowym wprowadziły możliwość lokalizowania elektrowni fotowoltaicznej na działce nr [...] (poprzednio [...]). Istotną kwestią przy wyznaczaniu terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych jest dokładne wydzielenie takich terenów liniami rozgraniczającymi, ponieważ art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nakazuje wskazanie linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania. Takie linie - w przekonaniu skarżących - nie zostały uwidocznione na rysunku planu miejscowego będącego przedmiotem skargi.

B. J. motywując posiadanie interesu prawnego do wniesienia skargi podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], działka nr ewid. [...], objętej zaskarżonym planem miejscowym. Zgodnie z postanowieniami tego planu w części 5MN działka nr [...], będąca współwłasnością skarżącego oraz działki z nią sąsiadujące mają funkcję mieszkaniową (Osiedle [...]). Skarżący we wrześniu 2015 r. podpisał umowę deweloperską na zakup nieruchomościami zabudowanej domem jednorodzinnym, a następnie w marcu 2016 r. nabył prawo współwłasności. Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu w części 4 U/P znajduje się działka nr [...] (wcześniej [...]) o wielkości 17,3ha. Odległość między granicami działki skarżącego i działki nr [...] wynosi około 130 m.

M. Z. i M. K. uzasadniając posiadanie interesu prawnego wskazali natomiast, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], objętej planem miejscowym, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...]. Zgodnie z postanowieniami tego planu działka nr [...] będąca ich własnością oraz działki z nią sąsiadujące w linii północ-południe mają funkcję mieszkaniową. Skarżący w 2014 r. zabudowali działkę domem mieszkalnym, w którym obecnie mieszkają. Od strony wschodniej działka graniczy z nieruchomością o przeznaczeniu usługowym, a za nią znajduje się pas drogi asfaltowej. Po drugiej stronie drogi asfaltowej znajduje się działka nr [...] (poprzednio [...]) o wielkości 17,3 ha. Odległość między granicami nieruchomości skarżących i działki nr [...] wynosi ok. 100 m.

W treści obu skarg ich skarżący podnieśli, że działka nr [...] (poprzednio [...]) do wejścia w życie planu miejscowego z dnia [...] listopada 2014 r. miała przeznaczenie mieszkaniowe. Po zmianach wprowadzonych zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r. przeznaczenie podstawowe terenu to zabudowa usługowa oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny, usługi komercyjne, usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2, elektrownie fotowoltaiczne, dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające stanowią wolnostojące budynki towarzyszące, drogi wewnętrzne, parkingi, stacje transformatorowe, pompownie ścieków. Zaskarżona uchwała faktycznie zrodziła dla skarżących realne zagrożenie ze względu na ryzyko posadowienia na działce nr [...] (wcześniej [...]) inwestycji oddziałującej na nieruchomości należące do skarżących. Dowodem tego jest fakt, że [...] maja 2016 r. Burmistrz [...] wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wybudowaniu i eksploatacji zespołu magazynów "[...]" w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] (obecnie [...]) w obrębie [...]. Decyzja ta została zaskarżona m.in. przez skarżących i uchylona orzeczeniem SKO w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. ([...]). W dniu [...] stycznia 2017 r. Burmistrz [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie Parku Produkcyjno-Magazynowo-Biurowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] (poprzednio [...]). Planowana inwestycja, dla której została wydana ta druga decyzja, będzie polegała na budowie 4 hal o łącznej powierzchni zabudowy ok. 8,766 ha połączonych modułami o charakterze biurowo-socjalnym, budowie obiektów pomocniczych, dróg, ramp rozładowczych przy dokach, chodników i parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych. Dojazd do przedsięwzięcia realizowany będzie z ul. [...], wjazd W 1, przez który realizowane będzie 100% ruchu samochodów osobowych i ciężarowych, znajdować się będzie naprzeciwko domu skarżących, przewidywane natężenie ruchu samochodowego ma wynieść ok. 100 pojazdów ciężarowych na dobę i ok. 452 pojazdów osobowych i dostawczych na dobę. Oznacza to faktyczny zamiar realizacji inwestycji o silnym oddziaływaniu na nieruchomości skarżących, a nie jedynie jej potencjalny charakter. Bezsprzeczny jest wobec tego fakt posiadania interesu prawnego przez skarżących do zaskarżenia uchwały. Skarżący powołali się także na brzmienie art. 144 K.c. i wyjaśnili, że ich działki znajdują się w sferze bezpośredniego oddziaływania planowanego centrum produkcyjno-logistycznego. Wpływ ten będzie występował zarówno na etapie realizacji, jak i w trakcie eksploatacji centrum. Skarżący dodali, że orzecznictwo wskazuje, iż przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym.

Odpowiadając na skargi Rada Miejska w [...] wniosła o ich oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał wniesione skargi za zasadne. W przekonaniu Sądu skargi B. J. oraz M. Z. i M. K. spełniają wymagania formalne zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej, zostały one poprzedzone bezskutecznymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, wniesiono je ponadto z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Jak wynika z akt sprawy źródłem interesu prawnego B. J. jest prawo własności nieruchomości nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], znajdującej się na terenie objętym regulacjami zaskarżonego planu o symbolu 5 MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wprawdzie, co przyznaje sam skarżący, prawo własności rzeczonej nieruchomości nabył on w 2016 r., a więc po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, nie mniej jednak, wbrew stanowisku Rady Miejskiej w [...], nie jest to w ocenie Sądu meriti okoliczność dyskwalifikująca legitymację skargową B. J. w niniejszej sprawie. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że legitymacja skargowa na gruncie rozpoznawanej sprawy przysługuje także M. Z. i M. K., którzy są właścicielami nieruchomości nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], przewidzianej zgodnie z regulacjami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wprawdzie działka nr [...] nie jest objęta postanowieniami zaskarżonej uchwały i oddalona jest od granic terenu objętego planem poprzez pas terenu przeznaczonego na usługi oraz ulicę Spółdzielczą, nie mniej jednak nie można uznać, że skarżący w takiej sytuacji, nie mogą domagać się ochrony prawnej własnych interesów.

Kontrolując in meriti zaskarżoną uchwałę Sąd pierwszej instancji podzielił w całości zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności uchwalonego planu ze studium, które obowiązywało w czasie procedowania nad planem, a konkretnie w czasie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Zarzuty te nabierają istotnego znaczenia, ponieważ według autorów skarg w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, działka nr [...] w pierwotnym studium przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący zwrócili przy tym uwagę na równoległe prowadzenie procedury związanej ze zmianą studium i uchwaleniem planu (np. uzgodnienia, wezwania do składania wniosków, dyskusje publiczne), podjęcie uchwał w przedmiocie zmian w studium oraz zmian planu miejscowego w krótkim odstępie czasu wskazując, że zmiana studium miała miejsce [...] października 2014 r., a plan miejscowy uchwalono [...] listopada 2014 r., co oznacza brak prawidłowej realizacji procedury unormowanej przepisami u.p.z.p. i stworzenie fikcyjnej zgodności zmienionego planu ze zmienionym studium. Wskazane argumenty są zdaniem Sądu meriti słuszne. W realiach rozpoznawanej sprawy, okoliczność równoległego procedowania nad zmianą studium oraz nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przyznana przez Radę Miejską w [...] i obszernie wyjaśniona w treści odpowiedzi na skargę. Jednakże błędne jest zdaniem Sądu meriti przekonanie organu, że działanie takie nie nosi znamion istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, czy zasad sporządzania planu. Twierdzenie, że procedowanie projektu zmiany planu uzależnione było ściśle od projektu zmiany Studium i postępów procedury jego sporządzania jest zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Musi być tym samym uznane za próbę obejścia prawa i naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego. Nie ma, więc wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały naruszone zasady i istotnie naruszono tryb sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w [...]. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i 144 K.c. oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że uczestnikom postępowania przysługiwał interes prawny we wniesieniu skargi do WSA i interes ten został naruszony wejściem w życie zaskarżonej uchwały w sprawie planu;

b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że doszło do zaistnienia przesłanek, o których mowa w przepisach, umożliwiających stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miejskiej w [...];

2. przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 101 ust. 1. u.s.g. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich zastosowanie i w efekcie uwzględnienie skargi i stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały w sprawie planu w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej Instancji i oddalenie skargi bądź jej odrzucenie albo o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od uczestników postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miejska w [...] wskazała przede wszystkim, że nie zgadza się z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniem interesu prawnego oraz uznaniem, że ustalenia planu, dotyczące nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami stanowiącymi własność skarżących naruszają indywidualny interes prawny przez to, że zostały przeznaczone pod zabudowę z podstawowym przeznaczeniem zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, usługi komercyjne, usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży większej niż 2000m2. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z przyjętym przez Sąd rozumieniem interesu prawnego oraz uznaniem, że ustalenia planu, dotyczące nieruchomości sąsiadujących, z nieruchomościami stanowiącymi własność skarżących, naruszają ich indywidualny interes prawny. To strona skarżąca, zdaniem Rady, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem w skardze udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Z tych powodów skarżącym M. Z. i M. K., jako właścicielom działek, nieobjętych treścią zaskarżonego planu, Sąd w sposób nieuprawniony przyznał przymiot posiadania interesu prawnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady ww. osobom nie przysługuje indywidualny interes prawny z tego powodu, że nie istnieje bezpośredni związek między sferą indywidualnych praw skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, tj. przepisów art. 140 i art. 144 K.c. dotyczących ochrony własności oraz art. 64 Konstytucji RP, a zaskarżoną uchwałą. Ponadto do skuteczności skargi niezbędne jest obok istnienia interesu prawnego również fakt jego naruszenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to naruszenie musi być realne, skonkretyzowane i obiektywne. Nie może być możliwe do wystąpienia w przyszłości, hipotetyczne, na którego powstanie będzie miało wpływ w przyszłości jeszcze wiele zmiennych. Zatem, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawet jeśli przyjąć, że interes prawny skarżącym przysługuje, to nieuprawnione jest poszukiwanie faktu jego naruszenia w tym, że nieruchomości sąsiednie mogą zostać, zgodnie z uchwalonym planem, zagospodarowane w sposób zgodny z prawem, tj. zgodnie z ustaleniami planu. Samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod określoną w nim zabudowę nie jest jeszcze realnym naruszeniem interesu skarżących. Ta sytuacja stwarza jedynie potencjalnie taką możliwość. Budowa takiej czy innej inwestycji, dopóki nie zostanie zrealizowana musi być oceniona w sferze formalnoprawnej, jako potencjalna, hipotetyczna i przyszła. Taka zaś sytuacja nie zasługuje na ochronę w trybie skargi powszechnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. Z. i M. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o nie przeprowadzanie rozprawy. Ich zdaniem, jako uczestnicy w sposób wystarczający wykazali, że na nieruchomości objętej planem miała być zrealizowana inwestycja, która na pewno oddziaływałaby na tę nieruchomość, a co za tym idzie na ich sferę uprawnień z tą nieruchomością związanych. Co więcej Burmistrz [...], czyli organ władzy wykonawczej, który był wnioskodawcą zaskarżonej uchwały, uznał M. Z. i M. K. za strony toczącego się postępowania o wydanie tzw. decyzji środowiskowej dla centrum logistyczno-produkcyjnego, czym sam potwierdził, że znajdują się oni w sferze oddziaływania planowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargi indywidualne wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "u.s.g.". Podkreślić trzeba, że to, czy w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinno nastąpić stwierdzenie nieważności ustaleń planu zależy od spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego. Granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. oznaczają bowiem, że sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została istotnie naruszona procedura planistyczna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Dodać także należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121), Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Z kolei w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Strona powinna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy, narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 817/14, LEX nr 1988755). W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął, że źródłem interesu prawnego skarżącego B. J. jest prawo własności nieruchomości nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], znajdującej się na terenie objętym regulacjami zaskarżonego planu o symbolu 5 MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego posiada on interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem jest właścicielem nieruchomości położonych w granicach planu.

Zaskarżony plan miejscowy wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, zabudowę produkcyjno-usługową, co może znacząco ograniczyć, a nawet zmienić warunki wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4 U/P przepis § 19 ust. 1 uchwały w zakresie przeznaczenia terenu ustala przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, usługi komercyjne, usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2, elektrownie fotowoltaiczne (pkt 1), zaś jako dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - wolno stojące budynki towarzyszące dla zapewnienia ochrony obiektów o przeznaczeniu podstawowym, drogi wewnętrzne, parkingi, stacje transformatorowe, przepompownie ścieków, inne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona (pkt 2). Uwzględniając wobec tego dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu 4 U/P, jego stosunkowo dużą wobec terenów sąsiednich głównie o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym powierzchnię, a także dopuszczoną regulacjami planu wielkość powierzchni zabudowy wynoszącą 70 % powierzchni działki budowlanej oraz wysokość zabudowy 16 m, Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała stanowi realne zagrożenie dając prawną możliwość realizacji na tym terenie inwestycji, która będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przepis art. 144 K.c. uzasadnia twierdzenie, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli właściciel nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty i argumenty strony skarżącej kasacyjnie, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego B. J. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich, jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) wynikają z czynności mających na celu wartościowanie terenów pod względem oceny ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem efektywności inwestowania na danym terenie, wynikającej zaś z racjonalności i zasadności merytorycznej podjęcia określonej działalności inwestycyjnej na tle ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że unormowania zawarte w zakwestionowanym akcie nie ingerują w prawo własności skarżącego, a zwłaszcza w jego istotę. Z naruszeniem "istoty prawa własności" mamy do czynienia wówczas:, "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. P 30/06, OTK-A 2007, nr 7, poz. 74). Z kolei SN dawał przykład: "trwałego pozbawienia właściciela podstawowego uprawnienia właścicielskiego, jakim jest korzystanie z przedmiotu własności z wyłączeniem innych osób" (wyrok z 27 maja 1999 r., sygn. II CKN 337/98, OSNC 1999, z. 12, s. 85). Z powołanych rozstrzygnięć wynika, że konstytucyjnie niedopuszczalne jest zarówno całkowite odjęcie własności bez odpowiedniego ekwiwalentu, jak i nadanie ograniczeniom własności takiej intensywności, że uniemożliwi to korzystanie z niej. Regulacje zaskarżonego planu nie ingerują w istotę prawa własności skarżącego.

Trafny jest też zarzut skargi, błędnego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu, poprzez okoliczność równoległego procedowania nad zmianą studium oraz nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przystąpiono uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Dokument został przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. Zmiana planu została przyjęta na sesji Rady Miejskiej [...] w dniu [...] listopada 2014 r. uchwałą nr [...].

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium, gdyż możliwa jest sytuacja, że projekt planu na skutek wniesionych uwag ulegnie zmianie w trakcie procedury planistycznej lub zmianie takiej ulegnie studium. Należy mieć na uwadze, że procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem normatywnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (zob. wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2101/11, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 821 /16, dostępne, [w:] CBOSA). Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wyklucza się natomiast dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1353/18, LEX nr 2711626).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., w punkcie 1 sentencji, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i oddalił skargę B. J. (punkt 2).

W pkt 4 sentencji, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W realiach sprawy brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć B. J. kosztami postępowania kasacyjnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi dotyczących braku legitymacji skargowej M. Z. i M. K., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej Gminy odnośnie braku naruszenia, normami zaskarżonej uchwały, interesu prawnego M. Z. i M. K., którzy są właścicielami nieruchomości nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], przewidzianej, zgodnie z regulacjami planu miejscowego, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wprawdzie działka nr [...] nie jest objęta postanowieniami zaskarżonej uchwały i oddalona jest od granic terenu objętego planem poprzez pas terenu przeznaczonego na usługi oraz ulicę [...], nie mniej jednak nie można twierdzić, że skarżący w takiej sytuacji nie mogą domagać się ochrony prawnej własnych interesów. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, ale w jego niedalekim sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właścicieli takich nieruchomości. Podstawą interesu prawnego w tym przypadku mogą być również regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, czyli m. in. art. 144 k.c. W szczególności właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich.

W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak podniesiono wyżej u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w trybie powoływanego przepisu ustrojowego musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi. Należy przy tym zwrócić uwagę, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Raz jeszcze trzeba wskazać, że pojęcie interesu prawnego rozumianego, jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto jego elementem musi być obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazali, aby zakwestionowana przez nich uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. Nie można, więc podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego, co do naruszenia ich interesu prawnego, spowodowanego negatywnym wpływem na miejsce zamieszkania skarżących, zlokalizowane bezpośrednio obok terenu planowanego w zmianie planu dla nowych funkcji, które pozwalają na budowę obiektów przemysłowych, wpływających negatywnie na nieruchomość będącą własnością skarżących. Uchwała dopuszczająca lokalizację centrów usługowych, czy innych form prowadzenia działalności, na które zezwala plan, nie narusza jeszcze interesu prawnego skarżących. Sposób ingerencji zaskarżonej uchwały w ich prawo własności ma charakter wyłącznie hipotetyczny, skoro sama uchwała nie tworzy jeszcze tych obiektów, ani też nie pozwala przyjąć, że natężenie hałasu wywołanego ich lokalizacją wzrośnie i jeżeli wzrost ten nastąpi, że będzie on aż tak istotnie oddziaływał na dystansie dzielącym nieruchomość skarżących od terenów, na których zostaną zlokalizowane inwestycje zgodnie z planem, że spowoduje to ingerencję w ich prawo własności.

Zatem, nawet jeśli przyjąć, że interes prawny skarżącym przysługuje, to nieuprawnione jest poszukiwanie faktu jego naruszenia w tym, że nieruchomości sąsiednie mogą zostać, zgodnie z uchwalonym planem, zagospodarowane w sposób zgodny z prawem, tj. zgodnie z ustaleniami planu. Samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod określoną w nim zabudowę nie jest jeszcze realnym naruszeniem interesu skarżących. Ta sytuacja stwarza jedynie potencjalnie taką możliwość. Budowa takiej czy innej inwestycji, dopóki nie zostanie zrealizowana musi być oceniona w sferze formalnoprawnej jako potencjalna, hipotetyczna i przyszła. Taka zaś sytuacja nie zasługuje na ochronę w trybie skargi powszechnej.

Podkreślić należy, że żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Należy mieć też na uwadze prawo do zagospodarowania nieruchomości, należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak już wskazano, prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 sentencji.

O zwrocie skarżącym, w całości, uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt 5 sentencji).