VII SA/Wa 1514/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-04-26	
Data wpływu	2011-06-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Sygn. powiązane	II OSK 2379/12
II OZ 1287/11	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] na podstawie art 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) nakazał inwestorowi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] dokonanie rozbiórki wybudowanej samowolnie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie toczyło się w związku z wnioskiem Z.K. o wstrzymanie robót budowlanych, a następnie wnioskiem Z.K. i Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...] " z siedzibą w [...] o rozbiórkę stacji bazowej.

W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 1[...] sierpnia 2008 r. stwierdzono, że stacja bazowa telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] została zainstalowana na dachu budynku mieszczącego się przy ul. [...] w [...] . Przedmiotowa stacja została wybudowana na podstawie zgłoszenia z dnia 15 stycznia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił nakazania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rozbiórki stacji bazowej radiofonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych ww. przepisem. Termin przedłożenia dokumentów minął w dniu 29 maja 2010 r. Obowiązek nie został wykonany w określonym terminie.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W świetle przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia telekomunikacyjne obiekty budowlane to linie kablowe podziemne, nadziemne, kanalizacja kablowa, antenowe wieże ,maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe. Z powołanego rozporządzenia wynika także , że niektóre z tych obiektów mogą być objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę a inne obowiązkiem dokonania zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku była rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z masztem i antenami na dachu budynku. W późniejszych dokumentach mowa jest już o budowie a nie rozbudowie stacji bazowej wraz z masztem i antenami, przy czym całość zabudowy ma wynosić 27,8 m w sytuacji gdy w obszarze analizowanym zabudowa nie przekracza 18 m. Na dachu budynku nie istnieje maszt na którym miałaby nastąpić instalacja anten, chodzi o nowy obiekt wraz z antenami, będącymi instalacjami nie usytuowanymi bezpośrednio na dachu. W kontekście postanowień zarówno art. 3 pkt 1b i pkt 3 jak i powołanego rozporządzenia obiekt objęty wnioskiem ma charakter telekomunikacyjnego obiektu budowlanego".

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o montażu czy instalacji anteny można byłoby mówić gdyby istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej. Organ stwierdził, że wykonane roboty wykraczały poza zakres określony w art. 29 Prawa budowlanego, czyli robót na wykonanie, których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. W ocenie organu pierwszej instancji zasadnym, więc jest kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej budowy stacji bazowej radiofonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...] w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył określonych dokumentów, do złożenia, których został zobowiązany postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] . Wobec zaistnienia przesłanki z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł jak na wstępie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z ustaleniami i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07. Zgodnie z przedmiotowym wyrokiem zakres planowanych robót wykraczał poza zakres określony w art. 29 Prawa budowlanego, czyli robót na wykonanie których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie sąd i organ. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku oraz należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.

W przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji w celu umożliwienia zalegalizowania przedmiotowej inwestycji postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek złożenia określonych dokumentów. Inwestor w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów nie złożył. Wobec powyższego nie było możliwości zalegalizowania przedmiotowej inwestycji i organ miał obowiązek nakazać rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy zasługiwała ona na uchylenie jako nieopowiadająca prawu;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie nie uwzględnienie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 201 Or. Nr 115, poz. 773) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lipca 2010 r.;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 K.p.a. polegające na oparciu ww. decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazała, że § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie został znowelizowany. W brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lipca 2010 r. przez telekomunikacyjny obiekt budowlany rozumieć należy linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Maszty i anteny budowlane na dachach budynków nie są już uznawane za budowle telekomunikacyjne; zaliczane są do kategorii urządzeń. W ocenie skarżącej od dnia wejścia w życie rozporządzenia, organy administracji powinny stosować jednolitą wykładnię, zgodnie z którą nie jest wymagane uzyskiwanie pozwolenia budowlanego na konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych instalowanych na obiektach budowlanych, w tym na budynkach (o ile nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogącymi znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Organ wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił powyższej nowelizacji rozporządzenia opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym nieobowiązującego już stanu prawnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa inwestycja (wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem na dachu budynku przy ul. [...] w [...] ) była już przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 74/07 oraz wyrok z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 496/11), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1458/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 74/07 w przedmiocie warunków zabudowy przesądził, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z masztem na dachu budynku przy ul. [...] w [...] jest obiektem budowlanym będącym budowlą stanowiącą całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu artykułu 3 pkt 1 Prawa budowlanego wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1458/07 stwierdzając, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierzało do wykazania braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku gdy na dachu budynku nie istnieje maszt, na którym miałaby nastąpić instalacja anten, a chodzi o nowy obiekt wraz z antenami nie można mówić o instalowaniu, lecz budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że brak jest podstaw do dokonania innej wykładni niż dokonana przez Sąd I instancji, iż zakres planowanych robót wykracza poza zakres określony w art. 29 Prawa budowlanego, tj. robót na wykonanie których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę.

Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 496/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie winno być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Ocena prawna Sądu Administracyjnego dotyczyła stanu faktycznego, a także wykładni prawa materialnego.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. obowiązek podporządkowania się tej ocenie ciąży zarówno na organach administracji, jak i na sądzie w dalszym postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Odmienna ocena stanowiłaby niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Utrata mocy wiążącej tej oceny może nastąpić tylko w razie zmiany ustawy lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Z dokumentacji ogólnobudowlanej dołączonej do wniosku inwestora z dnia 16 stycznia 2008 r. wynika że, przedsięwzięcie obejmowało montaż konstrukcji wsporczych pod planowane anteny i szafy teletechniczne, a także montaż planowanych anten i szaf teletechnicznych. Zarówno maszt wysokości 27 m, jak i konstrukcja wsporcza pod szafy teletechniczne miały być zamontowane na wspólnej platformie, posadowionej na elementach nośnych budynku, niepowodując przekroczenia w tych elementach stanu granicznego nośności oraz użytkowalności (dokumentacja budowlano-środowiskowa K 5). Na system antenowy stacji bazowej składa się sześć anten sektorowych, siedem anten radioliniowych. Jak z powyższego wynika zakres planowanych w zgłoszeniu robót był tożsamy z inwestycją będącą przedmiotem postępowania w sprawie IV SA/WA 74/07.

Nadmienić jeszcze raz zatem należy, że kluczowym dla sprawy zagadnieniem było, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zagadnienie to zostało przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanych na wstępie wyrokach.

Zatem trafnie organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przedmiotową inwestycję należy traktować, jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego. Bowiem zakres planowanych, a następnie zrealizowanych bez pozwolenia na budowę robót wykraczał poza zakres określony w art. 29 Prawa budowlanego, czyli robót na wykonywanie których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Przedmiotowy obiekt budowlany nie polegał bowiem jedynie na instalowaniu urządzenia telekomunikacyjnego, ale obejmował większy zakres realizacji prac budowlanych, co w konsekwencji prowadziło do konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Procedura zgłoszeniowa nie była w tym przypadku dopuszczalna, a tym samym skuteczna.

Przechodząc do oceny prawnej ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego należy przede wszystkim wskazać, że nakaz rozbiórki opiera się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, czyli normie, która nakazuje organowi nadzoru budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, jeżeli nie zostaną wykonane w wyznaczonym terminie obowiązki nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z tym stwierdzić należy, że skoro inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] , to prawidłowo na podstawie powołanych przepisów wydano nakaz rozbiórki. Podkreślić należy, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. organ administracji, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia wskazanych w tym przepisie zaświadczeń i dokumentów oraz zakreślił realny termin wykonania nałożonych obowiązków. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie przedstawił żądanych dokumentów. Inwestor nie zgłaszał przy tym wystąpienia przeszkód w uzyskaniu żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, jak również nie wnosił o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków, w skardze również nie podnosił przyczyn niewykonania tego obowiązku.

Nie wywiązanie się przez inwestora z obowiązku przedłożenia wszystkich określonych postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. dokumentów obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zmiana Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie z dniem 15 lipca 2010 r. dotycząca definicji telekomunikacyjnego obiektu budowlanego nie stanowi zmiany stanu prawnego, który skutkowałby utratą mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1458/07 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 74/07.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest również nowelizacja ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jej ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U 199 poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Zmiana ta polegała na uchyleniu przepisu art. 30 ust 1 pkt 3 lit c Prawa budowlanego i dodaniu do tekstu ustawy nowego przepisu art. 29 ust 3, a celem tej zmiany było wprowadzenie zasady, że przedsięwzięcia które wymagają przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.