III OSK 823/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2025-05-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 525/24	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art.2 ust.1, art.3 ust.1 pkt 2, art.4 ust.1 pkt 1, art.5 ust.2, art.6 ust.1 pkt 2 lit.d, art.6 ust.1 pkt 3 lit.g, art.6 ust.1 pkt 4 lit.a tirert pierwsze, art.10 ust.1, art.16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 525/24 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1. wniosku z dnia 30 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2025 r., następnie sprostowanym postanowieniem z dnia 27 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 525/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi J.M. (dalej także jako: "wnioskodawca", "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Prokuratora Krajowego (dalej także jako: "PK", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1. wniosku z dnia 30 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – stwierdził, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1. wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym – zasądził od Prokuratora Krajowego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 29 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiecie rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia 30 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Prokuratora Krajowego do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w sposób i formie określonym we wniosku, a także stwierdzenia, że dopuścił się on bezczynności;

2. orzeczenie istnienia uprawnienia do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej;

3. wymierzenie organowi grzywny wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", tj. w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej ogłoszonego w drodze obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (64 457,10 zł). Alternatywnie zasądzenia od Prokuratora Krajowego na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej (32 228,55 zł);

4. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonych do skargi dokumentów:

a) "pierwotnego" wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 lipca 2024 r. wysłanego na adres elektronicznej skrzynki podawczej Ministerstwa Sprawiedliwości,

b) wydruku wiadomości e-mail z Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 30 lipca 2024 r. w przedmiocie odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej,

gdyż zdaniem skarżącego przeprowadzenie tych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a zarazem nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

6 zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 30 lipca 2023 r. złożył do Prokuratora Krajowego za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym precyzyjnie wskazał materiały, które miały podlegać udostępnieniu, jak również podstawę prawną wskazującą jednoznacznie, iż wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", a zatem podlegały udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Informacjami tymi były:

1) wnioski zgłoszone przez Prokuratora Krajowego na podstawie art. 74 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, w przedmiocie powołania prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury na stanowiska prokuratorskie w Prokuraturze Krajowej;

2) wydanych w latach 2023-2024 przez Prokuratora Generalnego, na podstawie art. 74 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, aktów powołujących prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury na stanowisko prokuratorskie w Prokuraturze Krajowej.

Dalej skarżący podał, że w dniu 13 sierpnia 2024 r. otrzymał od Prokuratora Krajowego odpowiedź datowaną na dzień 12 sierpnia 2024 r., przy której udostępnione zostały mu łącznie 36 skanów dekretów powołujących na stanowiska prokuratorów Prokuratury Krajowej, wydanych w latach 2023-2024. Tym samym organ zrealizował jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt. 2. Jednocześnie organ, w zakresie wniosku z pkt. 1, ograniczył się wyłącznie do poinformowania go, iż w 2023 r. Prokurator Krajowy skierował do Prokuratora Generalnego 24 wnioski w przedmiocie powołań na stanowisko prokuratorów Prokuratury Krajowej, w tym 20 z nich zostało uwzględnionych. Odpowiednio w 2024 r. takich wniosków skierowano 16 i wszystkie zostały uwzględnione. Organ nie udostępnił mu jednak tych wniosków.

Skarżący wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2024 r. skierował do organu pismo wskazujące, iż zrealizowano jego wniosek wyłącznie w odniesieniu do pkt. 2. Ponadto w piśmie tym podniósł, że oczekuje rozpoznania wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pismem z dnia 28 sierpnia 2024 r. organ poinformował go, że podtrzymuje stanowisko z dnia 12 sierpnia 2024 r. Ponadto organ wskazał, iż wnioskowana informacja stanowi dokumentację wewnętrzną i w związku z tym nie zostanie ona udostępniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postepowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po otrzymaniu skargi w dniu 2 września 2024 r. w Prokuraturze Krajowej dokonano jej analizy i uznano zasadność podniesionych zarzutów. W dniu 17 września 2024 r. skarżącemu udzielono odpowiedzi, przekazując mu kopie wnioskowanych dokumentów. Zdaniem organu w świetle powyższego, zaistniałej zwłoki w prawidłowym rozpoznaniu wniosku nie można ocenić jako powstałej z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wskazał również, że w związku z tym, iż przedmiotowa skarga została w całości uwzględniona w trybie autokontroli, dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Uzasadnia to wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Uzasadniając swój wyrok z dnia 22 stycznia 2025 r., sprostowany następnie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie nie było sporne, że Prokurator Krajowy jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) i niewątpliwie też wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Niewątpliwie też organ nie załatwił wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2024 roku w przypisanym do tego terminie, gdyż odpowiedź na pkt 1 wniosku została udzielona w dniu 17 września 2024 r. Wobec jednak załatwienia wniosku po wniesieniu skargi, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do jego rozpatrzenia. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia pkt 1 przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie znalazł też podstaw do wymierzenia organowi grzywny, co znalazło wyraz w pkt 3 wyroku oddalającym skargę w pozostałym zakresie i zasądził tytułem zwrotu koszty postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący we własnym imieniu (jest radcą prawnym).

I. zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 2. – stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz pkt 3. – oddalenie skargi w pozostałym zakresie, tzn. nieuwzględnienie wniosków z pkt III. i IV. skargi na bezczynność, tj. (1) wniosku o wymierzenie organowi kary grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz (2) wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:

1) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, pkt 3 lit. g, pkt 4 lit. a tiret pierwsze w zw. z art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te w swojej treści nie są klarownie sformułowane, przez co organ miał prawo uznać, że dokumenty, expressis verbis wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. jako materiały stanowiące informację publiczną, a także wykazane, ze szczegółowym przytoczeniem ww. podstawy prawnej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 lipca 2024 r., mogły zostać błędnie zinterpretowane przez Prokuratora Krajowego (organ profesjonalnie stosujący przepisy prawa), a w konsekwencji uznanie, że jego postępowanie nie charakteryzowało się rażącym naruszeniem prawa tj. prawa strony do dostępu do informacji publicznej, o którym mowa art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności poprzez wydanie dwóch, pozbawionych podstawy prawnej "pism" – z dnia 12 sierpnia 2024 r., sygn. [...] oraz z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. [...], w oparciu, o które organ faktycznie dążył do ominięcia regulacji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. określającej tryb odmowy udostępnienia informacji publicznej;

III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1). art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 2 in fine i art. 3 § 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 390) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że bezczynność Prokuratora Krajowego w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 lipca 2024 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pomimo faktu, iż organ ten de facto dwukrotnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - początkowo w oparciu o pismo z dnia 12 sierpnia 2024 r,, sygn. [...], jedynie w części udostępniając wnioskowane informacje, a następnie "pismem" z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. [...], wprost odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, pomimo wyraźnego obowiązku udostępnienia wnioskowanych materiałów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.) oraz całkowitym pominięciem okoliczności, iż zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ obowiązany jest profesjonalistą, który w zakresie swojego postępowania został wprost zobligowany do kierowania się zasadami bezstronności i równego traktowania wszystkich obywateli (art. 6 pr.prok.); do stania na straży praworządności (art. 2 pr.prok.) oraz do podejmowania czynności określonych w ustawach (art. 3 § 1 pkt 14 pr.prok.) ergo w tym również respektowania przepisów u.d.i.p., w szczególności art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.;

2) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że powyższy przepis upoważnia sąd administracyjny do badania w ramach stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyłącznie dochowania przez tegoż ustawowych terminów na podjęcie określonych czynność, bez możliwości weryfikacji okoliczności takich jak to czy bezczynność organu była powodowana jego zawinioną opieszałością lub przeświadczeniem, że dana czynność w ogóle nie powinna zostać podjęta bądź czy organ działał w tym zakresie z rozmysłem; w sytuacji gdzie z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola m.in. bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organów w sprawach dot. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w ujęciu holistycznym – całościowym, a więc z uwzględnieniem wszystkich okoliczności towarzyszącym braku aktywności organu dokonanej jednak z perspektywy konkretnego postępowania, tj. sprawy będącej przedmiotem skargi;

3) art.149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 i 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie informacji publicznej po upływie 48 dni ergo z ponad trzykrotnym przekroczeniem ustawowego, 14-dniowego terminu na jej udostępnienie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w sytuacji, gdy organ zupełnie zignorował zobowiązanie o poinformowaniu wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia wnioskowanej informacji (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) oraz dwukrotnie – w (przytoczonych wcześniej) pismach z 30 lipca oraz 12 sierpnia 2024 r., sygn. [...] usiłował, z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż z pominięciem decyzji administracyjnej, odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie kwalifikuje się do stwierdzenia, że bezczynność organu jednoznacznie była zawiniona, a w konsekwencji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że złożony przez stronę, w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny może zostać uwzględniony wyłącznie w sytuacji, w której bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji na jego uwzględnienie nie może wpływać dotychczasowy sposób postępowania organu w sprawie, w tym okoliczności powodujące in genere zaistnienie stanu bezczynności, w sytuacji, gdy przepis ten nie uzależnia dopuszczalności uwzględnienia wniosku od stwierdzenia, że czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także pomijając zasadniczą okoliczność uzasadniającą tenże wniosek - iż organ udostępnił wnioskowaną informację publiczną wyłącznie z uwagi na złożenie skargi na bezczynność (w trybie autokontroli – art. 54 § 3 p.p.s.a.), innymi słowy de facto zamknął on sprawę poprzez wydanie pisma z 12 sierpnia 2024 r., sygn. [...], tj. z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

5) art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 35 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 17 § 1, art. 14 § 1 oraz art. 19 § i 5 pr.prok., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że składający pisma, w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji, prokuratorzy posiadali umocowanie do występowania w imieniu Prokuratora Krajowego, a w konsekwencji uznanie, że organ ten był należycie reprezentowany przed tymże sądem.

IV. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o:

1). uchylenie w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku sądu administracyjnego I instancji i rozpoznanie skargi z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy;

względnie – z ostrożności procesowej oraz z uwagi na zarzut, o którym mowa w pkt. III ppkt. 5: o uchylenie w całości zaskarżanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2). zasądzenie od organu – Prokuratora Krajowego, zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym;

V. na podstawie art. 106 § 3, w związku z art. 197 § 2, w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z – przedłożonych do niniejszej skargi kasacyjnej: (1) pisma Prokuratora Generalnego z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. [...] de facto odwołującego prok. [...] z pełnionej funkcji Prokuratora Krajowego oraz przenoszącego w stan spoczynku oraz (2) zarządzenia nr 74/16 Prokuratora Krajowego z dnia 30 września 2016 r.;

VI. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. wniósł o połączenie do łącznego rozpoznania sprawy objętej niniejszą skargą kasacyjną oraz (zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SO/Wa 42/24, w przedmiocie oddalenia wniosku o ukaranie organu – Prokuratora Krajowego, karą grzywny, o której mowa w art, 55 § 2 p.p.s.a,, zarejestrowanego pod sygn. akt III OZ 152/25;

VII. o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z dnia 15 kwietnia 2025 r. (data prezentaty WSA) skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 106 § 3, w zw. z art. 197 § 2, w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonych do niniejszego wniosku:

1). wydruku uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2024 r. sygn. akt I KZP 3/24, stwierdzającej, iż przepisy art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 178 z późn. zm., dalej również jako: "PWPoP") nie mają charakteru epizodycznego i nie zawierają ograniczenia temporalnego dotyczącego ich obowiązywania, oraz że podjęte przez Prokuratora Generalnego na tej podstawie prawnej decyzje nie mogą być uznane za wadliwe, nieobowiązujące, czy też niewywołujące skutków prawnych; w konsekwencji, że skutecznym było przywrócenie – w oparciu o powyższy przepis – prokuratora [...] do służby czynnej, a następnie powołanie go przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Prokuratora Generalnego, na stanowisko Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego – Prokuratora Krajowego, z zaznaczonymi fragmentami wprost odnoszącymi się do ww. zagadnienia;

2). uchwały Prezydium Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 15 stycznia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia przez Prokuratora Generalnego pismem z dnia 12 stycznia 2024 r., że Prokurator Krajowy [...] jest prokuratorem w stanie spoczynku, oraz powierzenia obowiązków Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego Prokuratora Krajowego innemu prokuratorowi.

Mając na uwadze przesłanki warunkujące dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu skarżący kasacyjnie wskazał, że przedłożenie ww. dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia następujących, istotnych wątpliwości w sprawie tj. skuteczności powołania prok. [...] na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej z uwagi na treść art. 74 § 1, w zw. z art. 16 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 390), wobec faktu, iż powołania tego nie dokonał Prokurator Krajowy – [...], ale działający w tym zakresie ultra vires prok. [...]; w konsekwencji dopuszczalności powołania się przez tegoż prokuratora na (znajdujące się w aktach sprawy) zarządzenie nr 74/16 Prokuratora Krajowego z dnia 30 września 2016 r. upoważaniającego Dyrektor Biura Prezydialnego i zastępcy Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej m.in. do udzielania odpowiedzi na skargi do sądów administracyjnych, z uwagi na treść art. 19 § 5 w zw. z § 1 pr.prok., expressis verbis określającego, iż powołanie na stanowisko dyrektora i zastępcy dyrektora biura bądź departamentu Prokuratury Krajowej należy do wyłącznej kompetencji Prokuratora Krajowego – jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazał, że przedłożenie wnioskowanych dokumentów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Są one dołączane wraz z wnioskiem o jego przeprowadzenie. Tym samym nie zachodzi konieczność wystąpienia do organów administracji publicznej o ich przedłożenie. Innymi słowy sąd administracyjny ma możliwość natychmiastowego zapoznania się z jego treścią przez co jego przeprowadzenie jako dowodu w żadnym wypadku nie wpłynie na długość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpatrywanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy naruszenia – przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu piątego naruszeń przepisów postępowania gdzie skarżący kasacyjnie wskazał na art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 35 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 17 § 1, art. 14 § 1 oraz art. 19 § i 5 pr.prok., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że składający pisma, w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji, prokuratorzy posiadali umocowanie do występowania w imieniu Prokuratora Krajowego, a w konsekwencji uznanie, że organ ten był należycie reprezentowany przed tymże sądem.

Stosownie do normy art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Wpierw należy uczynić uwagę natury ogólnej a odnoszącą się do wystąpienia Pana J.M. o udzielenie informacji publicznej do Prokuratora Krajowego, którego kompetencje do udzielania pełnomocnictw procesowych zostały zakwestionowane wyżej przywołanym zarzutem z uwagi na wadliwość powołania na to stanowisko. Powstaje pytanie co było w istocie intencją wnioskującego, czy uzyskanie informacji publicznej, czy wykazywanie w postępowaniu wszczętym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nieistnienie organu władzy publicznej. Niezależnie od udzielonej odpowiedzi należy dojść do wniosku, wobec podnoszonych zarzutów przed sądem wojewódzkim jak i w skardze kasacyjnej, że według wnioskującego postępowanie nie powinno się w ogóle toczyć, a więc konsekwentnie nie było potrzeby udzielania żadnej odpowiedzi przez organ na wniosek z 30 lipca 2024 roku. Idąc dalej tokiem rozumowania i argumentacji skarżącego kasacyjnie, nasuwa się pytanie w jakich to zachowaniach organu skarżący upatruje rażącego naruszenia prawa i podstaw do nałożenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej.

Należy przypomnieć, że zarzut nieważności postępowania sformułowany w skardze kasacyjnej dotyczy niewłaściwej reprezentacji organu przed sądem I instancji. Należy wskazać, że organ jak i każda inna strona postępowania nie musi brać udziału w postępowaniu w sposób czynny składając pisma czy wnioski, nie musi być również reprezentowana przez przedstawiciela lub pełnomocnika. Organ został określony już we wniosku z 30 lipca 2024 roku, następnie w skardze przez skarżącego przed sądem wojewódzkim jak i w skardze kasacyjnej jako Prokurator Krajowy w imieniu, którego stanowiska wyrażali wskazani pełnomocnicy. Zarzucane skutki braku umocowania organu do jego reprezentowania w postępowaniu sądowym nie niweczą możliwości prowadzenia postępowania. Skarga jak i skarga kasacyjna zostały doręczone organowi. W sytuacji, w której organ nie ustanawia żadnego przedstawiciela, bądź wręcz nie przekazuje skargi jak i odpowiedzi na skargę, bądź tylko odpowiedzi na skargę, to taka sytuacja nie powoduje niemożliwości rozpoznania skargi, rodzi jedynie skutki wynikające z art. 55 p.p.s.a., oczywiście poza sytuacją braku ustanowienia pełnomocnika. Trudno zaprzeczyć istnienia organu jakim jest Prokurator Krajowy. Organ, który ostatecznie udzielił skarżącemu odpowiedzi w ramach informacji publicznej i nie musiał zajmować żadnego stanowiska w sprawie, co też narażałoby go na bezczynność. Sąd wojewódzki zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będzie jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Udział przedstawiciela, pełnomocnika strony / organu w postępowaniu sądowym jest fakultatywny, Ustanowienie pełnomocnika, jak i jego wybór, należy do strony, która powinna przy podejmowaniu decyzji kierować się samodzielną oceną i własnym zdaniem. Sąd nie może natomiast wymusić na stronie ustanowienia pełnomocnika lub przedstawiciela, jeżeli uznałby wskazaną reprezentację za obarczoną wadą. Jedyną konsekwencją tego stanu rzeczy będzie pominięcie czynności dokonanych w sprawie z udziałem takiej osoby, a w sytuacji, w której czynność sprowadza się do zajęcia stanowiska w sprawie, które nie wiąże sądu trudno byłoby dopatrzyć się skutku nieważności z powodu nienależytej reprezentacji przed sądem ( też tezy nr 1 i 2 glosy Tomasza Lewandowskiego do postanowienia NSA z dnia 7 lutego 2011 r., II FSK 2181/10 – Lexel. 2012 ).

Sąd administracyjny nie jest upoważniony do badania prawidłowości powołania organu w toku rozpoznania sprawy na bezczynność tego organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Należy jednak zwrócić uwagę, iż brak jest podstaw aby uznać, że organ nie udzielił w rozpoznawanej sprawie skutecznie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., a zatem powinna spełniać warunki formalne określone w art. 46 p.p.s.a. Przepis nie określa, jaką treść ma zawierać odpowiedź na skargę. Z istoty tego pisma wynika jednak, że powinna ona wyrażać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Zgodnie zaś z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Stosownie zaś do treści art. 35 § 4 p.p.s.a. pełnomocnikiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej. Do przedmiotowej odpowiedzi na skargę dołączone zostało pełnomocnictwo w postaci zarządzenia w sprawie upoważnienia Dyrektora Biura Prezydialnego i zastępcy Dyrektora Biura Prezydialnego do m.in. udzielania odpowiedzi na skargę w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, podpisane przez Prokuratora Krajowego [...]. [...] jest Zastępcą Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej. Jest więc on osobą, która może być pełnomocnikiem organu w myśl art. 35 § 4 p.p.s.a. Ocena, czy pismo procesowe wniesione do sądu nie zawiera braków formalnych, polega również na badaniu, w przypadku pism wnoszonych przez pełnomocników organów administracji publicznej, czy osoba powołująca się na udzielone jej pełnomocnictwo należy do kręgu osób uprawnionych do wykonywania tej funkcji (art. 35 § 1 i § 4 p.p.s.a.). Obejmuje ona zatem badanie, czy dany pełnomocnik jest pracownikiem organu. Ocena ta nie obejmuje jednak badania, czy dana osoba została prawidłowo zatrudniona w organie administracji publicznej. W niniejszej sprawie ocenie zatem nie podlegało, czy [...] został prawidłowo powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej. Dodatkowo podnieść należy, że nawet gdyby uznać, że [...] nie mógł być pełnomocnikiem organu, to sytuacja ta powodowałyby, iż odpowiedź na skargę obarczona byłaby brakiem formalnym w postaci braku podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji organu. Nie wskazywałoby to jednak na to, że odpowiedź na skargę nie została w ogóle udzielona, a tylko taką sytuację można by rozpatrywać w kontekście przesłanek wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a., co zostało już wyżej omówione.

Z uwagi na powyższe podniesiony zarzut nieważności postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do pozostałych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, które pozostają w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że ich konstrukcja sformułowana przez skarżącego kasacyjnie umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu I instancji w zakresie charakteru bezczynności oraz nałożenia grzywny na organ i zasądzenia od organu sumy pieniężnej.

W sprawie nie było sporne, że Prokurator Krajowy jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) i niewątpliwie też wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Organ nie załatwił wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2024 roku w przypisanym do tego terminie, gdyż odpowiedź na pkt 1 wniosku została udzielona w dniu 17 września 2024 r. Wobec jednak załatwienia wniosku po wniesieniu skargi, Sąd I instancji nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do jego rozpatrzenia.

W tak opisanym stanie fatycznym sprawy omówienia wymagają pozostałe elementy rozstrzygnięcia Sądu I instancji zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Niewłaściwa według skarżącego kasacyjnie ocena charakteru bezczynności przyjęta przez Sąd I instancji w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej przez organ, co pozostaje w ścisłym związku z możliwością wymierzenia grzywny organowi, jako zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Sąd I instancji nie zawarł nigdzie w uzasadnieniu stwierdzenia, że wymierzenie organowi kary grzywny może zostać uwzględnione wyłącznie w sytuacji bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec czego organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1 wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2024 r. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 30 lipca 2024 r. Termin jego załatwienia upływał zatem z dniem 13 sierpnia 2024 r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w dniu 12 sierpnia 2024 r., jednakże w zakresie punktu 1 przedmiotowego wniosku przekazał skarżącemu wyłącznie informację o liczbie wniosków złożonych w trybie art. 74 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze przez Prokuratora Krajowego oraz o liczbie uwzględnionych wniosków. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2024 r. organ zajął z kolei stanowisko wskazujące, że przedmiotowe wnioski stanowią dokumenty wewnętrzne. Ostatecznie organ dopiero w dniu 17 września 2024 r. udostępnił skarżącemu żądaną przez niego w punkcie 1 wniosku z dnia 30 lipca 2024 r. informację publiczną. Zwłoka w udzieleniu oczekiwanej przez skarżącego kasacyjnie informacji publicznej wyniosła więc 34 dni, a nie 48, gdyż należy odliczyć termin 14 dni na jej udzielenie i dopiero po tym terminie zaczyna się bezczynność organu.

Niewątpliwie zatem organ nie załatwił wniosku skarżącego w przypisanym do tego terminie. Wobec jednak załatwienia wniosku po wniesieniu skargi, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do jego rozpatrzenia. W tej sytuacji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia pkt 1 przedmiotowego wniosku.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej jak wskazano wyżej bezczynność organu wyniosła 34 dni i o ile w początkowym okresie organ miał wątpliwości w ocenie złożonego wniosku i odmówił jej udzielenia co do pkt 1 interpretując tę informację jako wewnętrzną, to ostatecznie jej udzielił. Udzielając natomiast w terminie informacji zawartej w pytaniu z punktu 2 wniosku potwierdził charakter publiczny informacji wytworzonej na podstawie wniosków, które były impulsem do powołań prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury. Nie można w tych okolicznościach przypisać organowi złych intencji czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani działania z premedytacją na etapie odmowy udzielenia żądanej informacji, należy również spojrzeć na to działanie jak podjęte procesowo w ramach regulacji ustawowej, przy powziętych wątpliwościach.

W tak ustalonym stanie faktycznym nieuzasadnione byłoby uwzględnienie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie w przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania tych instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego, zwłaszcza wobec orzeczenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Poza oczywistym faktem opóźnienia w rozpoznaniu wniosku nie można dopatrzeć się, aby w sprawie wystąpiły jakiekolwiek uciążliwości, z którymi musiał się borykać skarżący w obronie swojego interesu prawnego, a które mogłyby uzasadniać przyznanie sumy pieniężnej. Skarżący nie uprawdopodobnił też, by okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiązał się dla niego z określonymi dolegliwościami w sferze materialnej.

W ramach zarzutów prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, pkt 3 lit. g, pkt 4 lit. a tiret pierwsze w zw. z art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te w swojej treści nie są klarownie sformułowane, przez co organ miał prawo uznać, że dokumenty, expressis verbis wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. jako materiały stanowiące informację publiczną, a także wykazane, ze szczegółowym przytoczeniem ww. podstawy prawnej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 lipca 2024 r., mogły zostać błędnie zinterpretowane przez Prokuratora Krajowego (organ profesjonalnie stosujący przepisy prawa), a w konsekwencji uznanie, że jego postępowanie nie charakteryzowało się rażącym naruszeniem prawa tj. prawa strony do dostępu do informacji publicznej, o którym mowa art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności poprzez wydanie dwóch, pozbawionych podstawy prawnej "pism" – z dnia 12 sierpnia 2024 r., sygn. [...] oraz z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. [...], w oparciu, o które organ faktycznie dążył do ominięcia regulacji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. określającej tryb odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W zasadniczej części do tego zarzutu odnoszą się uwagi sformułowane wyżej co do charakteru bezczynności i związanych z tym oczekiwań skarżącego kasacyjnie o wymierzenia organowi grzywny i przyznanie sumy pieniężnej.

Wskazać dalej należy, że z uwagi na treść powyższych zarzutów podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jego zdaniem powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. oraz pkt 3 lit. g, pkt 4 lit. a tiret pierwsze w zw. z art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz dokonał odmiennej od Sądu I instancji oceny i rozumienia tych przepisów zmierzającej w kierunku zmiany ustaleń stanu faktycznego w sprawie.

O nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutów dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni przywołanych przepisów u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnych dokumentów (dwóch odpowiedzi na wniosek) i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Jednak Sąd I instancji nie kwestionował charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej, ocenił jednak inaczej skutki jej udzielenia z przekroczeniem terminu, odmiennie od oczekiwań skarżącego, co do charakteru bezczynności i płynących z tego konsekwencji.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Dlatego też omawiane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, jak również złożone dokumenty nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy.

Również niezasadny był wniosek złożony na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. o połączenie do łącznego rozpoznania sprawy objętej niniejszą skargą kasacyjną oraz zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SO/Wa 42/24, w przedmiocie oddalenia wniosku o ukaranie organu – Prokuratora Krajowego, karą grzywny, o której mowa w art, 55 § 2 p.p.s.a,, zarejestrowanego pod sygn. akt III OZ 152/25. Wniosek ten był też niewykonalny z uwagi na zakończenie prawomocne sprawy pod sygn. akt III OZ 152/25 w dniu 11 września 2025 roku.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Skoro więc podniesione zarzuty kasacyjne okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.