Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/14 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia 19 sierpnia 2008 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi dokonał przebudowy drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od km [...] do km [...]. Zgłoszenie obejmowało również przebudowę istniejącego systemu odwodnienia, sieci wodociągowej i energetycznej oraz zjazdów. Wobec powyższego zgłoszenia Wojewoda Łódzki nie zgłosił sprzeciwu.

Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. W. S. złożył skargę z żądaniem poprawienia geometrii zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] na działki o nr [...] do parametrów zjazdów publicznych. Organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie odrębnie w stosunku do każdej z działek. W wyniku przeprowadzonej w dniu 2 października 2012 r. kontroli Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wykonanie zjazdu indywidualnego na działkę nr ew. [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] o szerokości 5,00 m i długości 9,00 m o nawierzchni z kostki brukowej, z przepustem o średnicy ok. 40 cm. Zdaniem organu przebudowa zjazdu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Z tych też przyczyn postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) zobowiązał Zarząd Województwa Łódzkiego do sporządzenia w zakreślonym terminie oceny technicznej robót budowlanych polegających na budowie zjazdu na działkę nr [...] z drogi wojewódzkiej [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Inwestor przedłożył wymagane opracowanie, z której wynika, że przebudowano istniejący wcześniej, nieutwardzony zjazd indywidualny bez zmiany jego dotychczasowej funkcji. Przebudowany zjazd spełnia wszystkie wymagania techniczne dla zjazdów indywidualnych i można go bezpiecznie użytkować bez konieczności wykonania dodatkowych robót. Spełnienie żądania skarżącego zastosowania łuków wyokrąglających o promieniu minimum 5 m wymaga zmiany pasa drogowego, tym samym wykraczając poza ramy przebudowy zjazdu. Według informacji inwestora skarżący nie powiadomił zarządcy drogi o prowadzonej działalności gospodarczej, co uniemożliwiło odpowiednio wcześniej zaplanowanie rozbudowy zjazdu zamiast jego przebudowy.

Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr ew. [...], wykonanych w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] zrealizowanej w 2008 r. przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi z naruszeniem art. 30 Prawa budowlanego. Zdaniem organu na podstawie przedłożonej oceny technicznej należało stwierdzić, że przedmiotowy zjazd został wykonany prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż zjazd jest obiektem budowlanym, którego budowa i przebudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro jednak inwestor zrealizował przedmiotowe roboty budowlane w oparciu o dokonane zgłoszenie, a nie powodują one zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska oraz w sposób istotny nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach, to bezprzedmiotowym było prowadzenie dalszego postępowania w sprawie poprawności i legalności budowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, iż w sprawie bezspornym jest, że inwestor wykonał przebudowę istniejącego zjazdu do działki skarżącego w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej, na podstawie zgłoszenia. Zgłoszone roboty budowlane oprócz przebudowy drogi wojewódzkiej obejmowały również przebudowę istniejącego systemu odwodnienia, przebudowę sieci wodociągowej i energetycznej oraz przebudowę zjazdów. Sąd przytoczył ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 2 października 2012 r., w której skarżący nie uczestniczył, pomimo prawidłowego zawiadomienia. Uczestniczył natomiast w przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2012 r. inspekcji terenowej, z której wynika, że zarówno skarżący, jak i przedstawiciel zarządcy drogi nie posiadają dokumentów na podstawie, których wybudowano przedmiotowy zjazd przed przebudową drogi w 2008 r. Przedstawiciel inwestora oświadczył również, że po zakończeniu przebudowy drogi skarżący nie występował do zarządcy drogi o rozbudowę zjazdów z indywidualnych na publiczne. Oświadczył natomiast, że "zjazdy na działki nr [...] i [...] zostały wykonane nieprawidłowo (..) wyokrągleń zjazdu oraz część z długości wykonano na mojej nieruchomości poza pasem drogowym na co nie wyraziłem zgody". Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, że istniejący wcześniej zjazd do działki nr [...] z drogi krajowej był zjazdem publicznym, który został wybudowany legalnie. W trakcie przebudowy istniejącego nieutwardzonego zjazdu nie zgłaszał także żadnych uwag odnośnie charakteru zjazdu, lecz w piśmie z dnia 30 października 2008 r. prosił o wykonanie pominiętych zjazdów na jego działki. Tym samym, w ocenie Sądu organy trafnie przyjęły, że istniejący zjazd był zjazdem indywidualnym.

Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle oceny technicznej przebudowa zjazdu indywidualnego została wykonana prawidłowo, zgodnie z warunkami technicznymi. Zjazd może być użytkowany jako zjazd indywidualny bez konieczności wprowadzania prac dostosowawczych. Wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro bowiem z obowiązku tego zwolniono przebudowę dróg, to wnioskując a maiori ad minus przebudowa elementu związanego z funkcjonowaniem tej drogi, jakim jest zjazd, nie powinna wymagać uzyskania pozwolenia. Zjazd z drogi, co do zasady, jest elementem mniej skomplikowanym pod względem projektowym i wykonawczym i mniej uczęszczanym niż droga. Jego przebudowa nie powinna być poddana surowszym rygorom niż przebudowa drogi. Jak zaznaczył Sąd, na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego definicja zjazdu przewidziana w ustawie o drogach publicznych wyodrębniająca go z pojęcia drogi nie powinna być stosowana, a przebudowa zjazdu podlega zgłoszeniu jako przebudowa elementu drogi. Brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości przedstawionej oceny technicznej. Została ona sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a skarżący nie przedstawił żadnej innej, która podważałaby wnioski z niej wynikające. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 10 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik spraw.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie treści opracowania zawierającego ocenę techniczną robót budowlanych polegających na budowie zjazdu na działkę nr [...] z drogi wojewódzkiej [...] w miejscowości [...], gm. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, pomimo że strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto opracowanie zostało wykonane z rażącym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów przez pracownika organu będącego stroną postępowania;

2. art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że istniejący przed przebudową drogi [...] zjazd na działkę nr [...] był zjazdem indywidualnym, w sytuacji, gdy zjazd posiadał parametry zjazdu publicznego, a na przedmiotowej działce znajdują się budynki produkcji trzody chlewnej i budynki magazynowe;

3. art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną pomimo istnienia wątpliwości, co do charakteru zjazdu z drogi [...] na działkę nr [...] istniejącego przed przebudową drogi.

- naruszenie prawa materialnego, tj.

4. art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez jego bezzasadne zastosowanie i przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie zjazdu w ramach przebudowy drogi publicznej nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy przebudowa zjazdu nie została objęta ustawowym zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto prawomocnym postanowieniem nr [...] wydanym w toku niniejszej sprawy w dniu [...] marca 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podczas przebudowy drogi wojewódzkiej [...] doszło do samowoli budowlanej w zakresie wykonania zjazdu w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych;

5. § 55, § 77 i § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w związku z art. 5 Prawa budowlanego polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że przebudowany zjazd spełnia wymagania techniczne stawiane przez wskazane przepisy.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji. Z tych przyczyn zamieszczenie w kasacji – przed postawieniem zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania – zwrotu "w szczególności", które mogłoby sugerować, iż poza wymienionym przepisem istnieją inne naruszenia norm prawnych, należało uznać za bezskuteczne.

Oceniając natomiast wymienione w kasacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, iż żaden z nich nie zasługiwał na uwzględnienie, już chociażby z uwagi na brak związku pomiędzy wymienionymi w nich normami proceduralnymi, a argumentacją przedstawioną na ich poparcie, które w znacznym stopniu abstrahują od siebie. Nie może być tak, że autor kasacji, formułując określony zarzut i przywołując na jego poparcie określoną argumentację zupełnie pomija treść normatywną przepisu i wiąże go z okolicznościami, które nie odpowiadają jego hipotezie. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym, mającym za zadanie ocenę wyroku sądu, przyjmując za kryterium zgodność z prawem tego orzeczenia. Jeżeli zatem skarżący dopatruje się uchybień sądu przy wydawaniu wyroku, to powinien je wyraźnie określić, nie pozostawiając Sądowi II instancji miejsca na domysły, jaka była rzeczywista wola autora kasacji.

Wskazując na powyższe stwierdzić należy, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymienia jedynie elementy, jakie zawiera uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi, w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że doszło do naruszeń przepisów postępowania. Wzajemny związek i zakres tych przepisów, wyklucza jednak możliwość odniesienia się do sporządzonej w postępowaniu administracyjnym oceny technicznej, czy też pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a na co wskazuje się w treści zarzutu. Ponieważ uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dopatrzył się naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ( zarzut 1 kasacji).

Ze zbieżnych z powyższymi przyczyn, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2 kasacji). Zgodnie z tym przepisem: "Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez stronę". Z pewnością za taki fakt nie można jednak uznać charakteru przedmiotowego zjazdu, a który został ustalony w toku postępowania administracyjnego, a więc dla którego zakwestionowania skarżący winien wymienić przepisy postępowania administracyjnego, jakie organy administracyjne stosowały przy dokonywania takiego ustalenia. Z tego też powodu niezasadnym okazał się być również zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. (zarzut 3 kasacji), a który to przepis ma charakter jedynie porządkowy, gdyż określa moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się jednak z czynieniem ustaleń faktycznych. W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego (zarzut 4 kasacji), stwierdzić trzeba, iż zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na przebudowie dróg. Definicję zjazdu zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Zgodnie z nią zjazd stanowi "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (art. 4 pkt 8). W myśl z kolei art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w przypadku "przebudowy zjazdu" koniecznym jest dokonanie "zgłoszenia budowy". Tak więc zgodnie z powyższą regulacją ustawową dla przebudowy zjazdu wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, a nie uzyskanie pozwolenia na budowę, co wywodził w swej decyzji organ. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie znalazł żadnych podstaw, aby wyłączyć stosowanie definicji ustawowych z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w odniesieniu do Prawa budowlanego, tym bardziej, że ta pierwsza także zawiera regulacje dotyczące budowy i przebudowy dróg. Zarzut ten, o ile czynił częściowo wadliwymi rozważania organu, a także Sądu pierwszej instancji o tyle, że nie nawiązano do jasnej regulacji prawnej, o tyle nie wpływał na ogólną ocenę, że wydane w sprawie decyzje umarzające postępowanie były prawidłowe.

Podkreślić też trzeba, iż zgodności zjazdu z warunkami technicznymi nie kwestionuje przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia § 55, § 77 i § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w związku z art. 5 Prawa budowlanego (zarzut 5 kasacji).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.