Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 107/22 w sprawie ze skargi E.B. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 107/22, oddalił skargę E.B. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

E.B. wniosła skargę na § 17 ust. 7 uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. etap II część IIIA.

Uchwale zarzuciła:

1. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie przysługującego Gminie N. władztwa planistycznego polegające na znacznym zawyżeniu wartości opłaty planistycznej w wysokości 30% w sytuacji, w której obszar nieopodal L. jest jednym ze słabiej rozwiniętych obszarów Polski, zatem narzucenie opłaty planistycznej w wysokości maksymalnej powoduje, że obszar ten pozostanie niezabudowany i nierozwinięty;

2. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i znaczne przekroczenie przysługującego Gminie N. władztwa planistycznego przez ustalenie wartości opłaty planistycznej w wysokości 30% w sytuacji, w której nie została podana żadna obiektywna podstawa wyznaczenia opłaty akurat w takiej wysokości;

3. naruszenie art. 2 ust. 3 u.p.z.p. przez nieprawidłowe zastosowanie w tym znaczeniu, że wysokość opłaty planistycznej ustalona w kwocie 30% uniemożliwiła rozwój tego obszaru gminy przez znacząco wygórowaną opłatę planistyczną w stosunku do stopnia rozwoju regionu i zamożności jego mieszkańców.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały, określającego stawkę opłaty planistycznej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że biorąc pod uwagę położenie działek, jak również położenie całej gminy, opłata planistyczna ustalona w obecnej wysokości jest rażąco wygórowana, przez co ogranicza uprawnienia właścicielskie wnioskodawczyni, bowiem zmniejsza możliwość rozporządzenia prawem własności nieruchomości przez 5 lat. Utrudnienie sprzedaży działek w ciągu 5-letniego okresu powoduje, że działki nie będą przynosić żadnego dochodu zarówno gminie, jak i wnioskodawczyni. Dodatkowo gmina, ustalając wysokość opłaty planistycznej, nie wyjaśniła, z jakiego względu ustaliła tę wysokość w maksymalnej dopuszczalnej przez ustawę stawce, zwłaszcza jeśli chodzi o tereny w województwie lubelskim.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że ustalenie wysokości stawki dla grupy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) na 30% wzrostu wartości nieruchomości jest działaniem w granicach prawa, a dodatkowo zostało zbilansowane w prognozie skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego.

W odniesieniu do zarzutów braku adekwatności wysokości stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości Wójt uznał, że ocena ta jest subiektywną opinią niepopartą żadnymi przepisami prawa ani oficjalnymi dokumentami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona regulacja uchwały Rady Gminy N. odpowiada prawu.

Sąd podniósł, że ustawodawca nie uregulował zasad określania stawki opłaty planistycznej, w tym czynników, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości, określając jedynie jej maksymalną wielkość na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to, że rada gminy przy ustaleniu tej stawki dysponuje bardzo dużym zakresem swobody decyzyjnej. Nie jest to równoznaczne z dowolnością działań rady w tym zakresie. Jej rozstrzygnięcia muszą mieć racjonalne podstawy, a także odpowiadać podstawowym standardom państwa prawa, na czele z zasadą równości wobec prawa i proporcjonalności.

W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego, ponieważ nie doszło do nieproporcjonalnej ingerencji ustaleń planu w prawo własności skarżącej. Opłata została ustalona na poziomie 30% dla wszystkich terenów o przeznaczeniu MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), co wyklucza zasadność zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa.

Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniu skarżącej, wprowadzenie stawki 30% mieściło się w granicach prawa. Ma ono oparcie zarówno w ustawie (nie przekracza maksymalnego progu 30%), jak i w ustaleniach "Prognozy skutków finansowych uchwalania zmiany planu".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. art. 2 Konstytucji RP stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy fiskalne Skarbu Państwa, nie zważając na prawa podmiotowe i procesowe skarżącej,

b. art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z treścią którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach, prawa,

c. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażający zasadę proporcjonalności, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw,

których to naruszenie bezpośrednio doprowadziło także do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania:

d. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, a w konsekwencji błędnego uznania, że Rada Gminy N. nie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw strony do stanowiącej ich własność terenu i ustalenie wartości opłaty planistycznej na maksymalnym poziomie,

e. art. 2 ust. 3 u.p.z.p. przez nieprawidłowe zastosowanie podczas procedowania wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy N. etap II część IIIA (uchwała nr [...] z dnia [...] 2019 r.) przez nieprawidłowe zastosowanie ładu przestrzennego w tym znaczeniu, że wysokość opłaty planistycznej ustalona w wysokości 30% uniemożliwiła rozwój tego obszaru gminy przez znacząco wygórowaną opłatę planistyczną w stosunku do stopnia rozwoju regionu i zamożności jego mieszkańców,

f. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.p.z.p. przez nieprawidłowe zastosowanie podczas procedowania wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy N. etap II część IIIA (uchwała nr [...] z dnia [...] 2019 r.) i przyznanie organowi nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, podczas gdy gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie ww. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w świetle podniesionych zarzutów, wynika, że sednem zaistniałego sporu jest ocena legalności ustaleń zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., na podstawie której ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, a która to w § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały została ustalona w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Odnosząc się zatem do tej kwestii Sąd I instancji, biorąc pod uwagę treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., słusznie uznał, że wprowadzenie stawki 30% mieści się w granicach prawa, albowiem nie przekracza przewidzianego w przywołanym przepisie maksymalnego progu. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., nie mogą być dowolne, albowiem jej wysokość powinna pozostawać w zgodzie z fundamentalnymi zasadami obowiązującego porządku prawnego, do których należy zaliczyć zasady równości wobec prawa i proporcjonalności. Nie bez znaczenia przy ocenie ustaleń przewidzianych w § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały jest także odwołanie się przez organ w odpowiedzi na skargę do treści "Prognozy skutków finansowych uchwalania zmiany planu", która ma uzasadniać przyjęcie maksymalnej ustawowej stawki opłaty.

Uwzględniając więc z jednej strony udzielenie przez ustawodawcę organom gminy szerokiego luzu decyzyjnego w zakresie określenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną oraz określenie ich w zaskarżonej uchwale w granicach tego luzu, z drugiej zaś biorąc pod uwagę ustalenia wynikające z "Prognozy skutków finansowych uchwalania zmiany planu" oraz konsekwencję Rady, określającej stawkę 30% dla wszystkich terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie sposób przypisywać Sądowi I instancji błędnej oceny legalności § 17 ust. 7 uchwały, a co za tym idzie naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, prowadzącego do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zarzuty oznaczone literami od a) do d) w petitum skargi kasacyjnej).

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że skarżąca błędnie wskazuje w zarzucie oznaczonym literą a), na "interesy fiskalne Skarbu Państwa", które jej zdaniem, są stronniczo chronione przez Sąd. Zgodnie z art. 36 ust. 4 zd. 2, opłata planistyczna nie jest dochodem Skarbu Państwa, lecz dochodem własnym gminy. Ponadto, należy zaznaczyć, że opłata planistyczna nie ogranicza właściciela w korzystaniu z własności nieruchomości. Wiąże się ona jedynie z niektórymi przypadkami zbywania nieruchomości, a więc odnosi się do sfery rozporządzania własnością, przy czym z perspektywy prawnej nie można doszukiwać się w jej potencjalnym poborze ograniczeń swobody w rozporządzaniu rzeczą.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 u.p.z.p. (zarzut oznaczony literą e). Po pierwsze, ani w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ani w obecnie obowiązującym porządku prawnym art. 2 u.p.z.p. nie był podzielony na ustępy, ale na punkty, przy czym w pkt 3 art. 2 u.p.z.p. znajduje się odesłanie do definicji środowiska przyjętej w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Zatem oznaczenie naruszonego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przepisu należało uznać za błędne. Po drugie, skarżąca kasacyjnie nie wykazała w tym zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym miałoby polegać "nieprawidłowe zastosowanie ładu przestrzennego" w kontekście przyjętej 30% stawki opłaty planistycznej.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.p.z.p. przez nieprawidłowe zastosowanie podczas procedowania wejścia w życie planu miejscowego i przyznanie organowi nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych (zarzut oznaczony literą f). Również w tym przypadku nie zostało wyjaśnione w czym przejawiało się naruszenie przywołanych przepisów oraz skąd skarżąca kasacyjnie wywodzi i przez kogo "przyznanie organowi nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych".

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony w powodu wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.