Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Anna Fyda – Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 maja 2022 r. nr DO3.7611.8.2022.AB w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 26 maja 2022 r. nr DO3.7611.8.2022.AB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania K. R. (Skarżąca), uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 3447/2021 z 14 grudnia 2021 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że w dniu 23 marca 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 15 lipca 1949 r. nr WPB/3999/49/P, odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] , ozn. nr hip. [...] , a także orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 20 marca 1950 r. nr PB/3999/49/U, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej.

Wojewoda Mazowiecki ww. decyzją z 14 grudnia 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń.

Minister Rozwoju i Technologii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wobec umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie przepisów nowelizujących k.p.a. (art. 2 ust. 2) brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze mającej charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 105 k.p.a. Regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania. Dlatego organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 grudnia 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń administracyjnych Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 15 lipca 1949 r. i z 20 marca 1950 r.

Minister Rozwoju i Technologii podkreślił, że pomimo braku w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia z 15 lipca 1949 r., z treści orzeczenia z 20 marca 1950 r. oraz złożonego w dniu 7 kwietnia 1950 r. odwołania od tego orzeczenia wynika, że strony miały wiedzę odnośnie orzeczenia z 15 lipca

1949 r., nieuwzględniającego ich wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Odnosząc się natomiast do kwestii doręczenia orzeczenia z 20 marca 1950 r. organ stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru tego orzeczenia przez pełnomocników stron - adw. W. S. i adw. B. B. w dniu 23 marca 1950 r.

W konkluzji Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął w 1980 r., a zatem wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń został złożony ponad 40 lat po upływie terminu wskazanego w tym przepisie. Dlatego nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy, przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, to postępowanie podlegało umorzeniu, z mocy prawa.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń administracyjnych, ewentualnie stwierdzenie wydania tych orzeczeń z naruszeniem prawa, lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez bezzasadne zastosowanie normy sprzecznej z Konstytucją i umorzenie postępowania, a w efekcie pozbawienie prawa Skarżącej do naprawienia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym organu publicznego;

2) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że w tej sprawie rzekomo brak jest możliwości zastosowania przepisów prowadzących do merytorycznego rozstrzygnięcia (tj. stwierdzenia, że wydano zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności) w sytuacji, w której na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, istnieje możliwość dalszego prowadzenia postępowania nadzorczego i co najmniej stwierdzenia przez organ wydania kwestionowanych orzeczeń z naruszeniem prawa, tj. zgodnie z wnioskiem ewentualnym zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego - który to wniosek nie został rozpoznany przez organ I instancji - a która to wykładnia ww. przepisów byłaby jednocześnie zgodna z opisanymi w pkt 1 powyżej normami konstytucyjnymi;

3) art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., co doprowadziło do naruszenia zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również naruszenia zasady ochrony interesów w toku i zasady proporcjonalności, jak też pozbawiło Skarżącą prawa do należnego odszkodowania za wadliwość działania organów państwa;

4) art. 6 i art. 8 art. k.p.a. w zw. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., co spowodowało wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji lub wydania decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na upływ 30 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia, co z kolei skutkuje zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw (prawa do wynagrodzenia za szkody, jakie zostały wyrządzone poprzez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej) i brakiem prejudykatu dla roszczeń odszkodowawczych i ograniczeniem (w zasadzie całkowitym wyłączeniem) konstytucyjnego prawa do sądu;

5) art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 31 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., co doprowadziło do sytuacji, w której w odniesieniu do tej samej grupy obywateli ubiegających się o stwierdzenie nieważności decyzji, starania jednych, podejmowane w tych samych warunkach prawnych, zakończyły się powodzeniem, podczas gdy starania innych (w tym Skarżącej), z woli ustawodawcy zostały uwieńczone umorzeniem postępowania z mocy prawa, co naruszyło konstytucyjną zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia;

6) art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia o takiej treści, że zostało podważone zaufanie Skarżącej jako strony postępowania administracyjnego do władzy publicznej i doszło do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zastosowania prawa z mocą wsteczną.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku odwołania Skarżącej, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 grudnia 2021 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 15 lipca 1949 r. nr WPB/3999/49/P, odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] , ozn. nr hip. [...] , a także orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 20 marca 1950 r. nr PB/3999/49/U, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Stosownie do jego treści postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w powołanym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń administracyjnych Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 15 lipca 1949 r. i z 20 marca 1950 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 23 marca 2021 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczeń), co w tej sprawie nastąpiło w dniu 23 marca 1950 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r.

W aktach sprawy – jak podkreślił to Minister Rozwoju i Technologii w zaskarżonej decyzji – wprawdzie brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia z 15 lipca 1949 r., jednakże z treści orzeczenia z 20 marca 1950 r. oraz złożonego w dniu 7 kwietnia 1950 r. odwołania od tego orzeczenia wynika, że strony miały wiedzę o orzeczeniu z dnia 15 lipca 1949 r., nieuwzględniającym ich wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu. Inkryminowane orzeczenie z 20 marca 1950 r. zostało natomiast skutecznie doręczone jego adresatom. W aktach sprawy znajdują się bowiem zwrotne potwierdzenia odbioru tego orzeczenia przez pełnomocników stron - adw. W. S. i adw. B. B. w dniu 23 marca 1950 r.

Na podstawie powyższych ustaleń – niekwestionowanych zresztą przez Skarżącą – za uprawnione należy uznać przyjęcie, że inkryminowane orzeczenia z całą pewnością weszły do obrotu prawnego.

Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inkryminowanych orzeczeń administracyjnych Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 15 lipca 1949 r. i z 20 marca 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ich doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadami ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa.

W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. (vide druk sejmowy nr 1090) dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W omawianej ustawie nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu tej ustawy - okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Trzeba mieć też na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.

Sąd nie podziela też zarzutów skargi dotyczących zaniechania wydania przez organ nadzoru decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz domniemanie jego konstytucyjności, organ nadzoru w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że w sprawie tej ziściły się przesłanki nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, "umorzenie z mocy prawa" w rozumieniu ww. przepisu postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącej wymagało bowiem potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną (o charakterze deklaratoryjnym) z uwagi na pewność prawa.

Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia jego niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie art. 145a k.p.a.

Ze wszystkich wskazanych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).