Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pacanowie z dnia 31 marca 2023 r. Nr LX/334/23 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II SA/Ke 662/23

Uzasadnienie

W dniu 31 marca 2023 r. Rada Miejska w Pacanowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 11, art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1421 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr LX/334/23 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pacanów w 2023 roku, który to Program stanowi załącznik do uchwały.

W § 7 ust. 2 i 3 Programu przyjęto, że:

"2. W przypadku, gdy właściciel nie chce lub nie może sprawować opieki nad swoim zwierzęciem, zobowiązany jest do zapewnienia mu opieki tj. znaleźć nowego właściciela, oddać do schroniska itp.

3. W przypadku śmierci właściciela zwierząt, jego spadkobiercy, opiekunowie lub rodzina są zobowiązani zapewnić zwierzętom należytą opiekę."

Z kolei w § 13 Programu uchwalono, co następuje:

"Finansowanie programu.

1) Koszty realizacji zadań określonych w niniejszym programie ponosi Gmina Pacanów.

2) Środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Pacanów na rok 2023 w kwocie 46.000,00 zł brutto (słownie: czterdzieści sześć tysięcy złotych brutto)

3) Wydatkowanie środków nastąpi poprzez zawieranie umów z wykonawcami zadań przewidzianych w programie.

4) Zaplanowane środki przeznacza się na:

• Wyłapywanie bezdomnych zwierząt i umieszczanie ich w schronisku 35.000 zł

• Zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich 2.000 zł

• Sterylizacja albo kastracja psów i kotów, usypianie ślepych miotów 4.000 zł

• Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów 2.000 zł

• Odbiór padliny 1.500 zł

• Zakup karmy i pozostałych materiałów (m.in. obroże, łańcuch) 1.500 zł".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, zaskarżając ww. uchwałę w całości i podnosząc na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zarzuty istotnego naruszenie prawa, tj.:

1) art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., art. 94 Konstytucji RP oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały, a to w zapisach § 7 ust. 2 i 3 skarżonego Programu, obowiązków na właścicieli zwierząt, ich spadkobierców i rodzinę;

2) art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak uregulowania w treści zaskarżonej uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu w finansowaniu Programu kosztów obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach - poza psami i kotami, kosztów opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu (np. ustaw) i z tego powodu nie mogą regulować kwestii zawartych w takich aktach, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje aktów prawa miejscowego mają bowiem uzupełniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego - uchwały, muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji i nie mogą normować tego, co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wobec powyższego organ stanowiący Gminy nie powinien w treści skarżonego Programu nakładać na właścicieli zwierząt oraz ich spadkobierców czy rodzinę obowiązków. Poza tym Gmina powinna w treści uchwały rozdysponować środki na wszystkie cele, jakie określiła w programie i jakie wynikają z zapisów ustawowych, tak by praktyczna realizacja Programu była możliwa. Wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Przepis art. 11 a ust. 5 u.o.z. wymaga przedstawienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi sposobu rozdysponowania środków pieniężnych przeznaczonych na cele wskazane w programie, a nieuwzględnienie środków na dany cel powoduje, że program w tym zakresie staje się nierealny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.o.z. w sprawach nieuregulowanych w u.o.z. do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy zawarte w Kodeksie cywilnym. Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami zwierzęta należą do masy spadkowej. Stąd Urząd uregulował sposób postępowania ze zwierzętami, które miały właściciela, zaś w wyniku jego śmierci właścicielem zostaje spadkobierca. Właściciel zwierzęcia ma obowiązek przed śmiercią zabezpieczyć byt i dalsze losy swojego zwierzęcia tak jak to robi ze swoim majątkiem, np. nieruchomościami, autem. Jeśli tego nie zrobił (nie spisał testamentu) jednoznaczne jest, że spadek przejmuje spadkobierca, zatem wszystko łącznie ze zwierzęciem. Organ zapis ten wprowadził do Programu ze względu na dobro zwierząt. Zapis ten nie jest sprzeczny z prawem, jedynie dokładnie wskazuje dalsze postępowanie ze zwierzęciem po śmierci jego właściciela. Pominąwszy ten zapis i tak zwierzę będzie traktowane zgodnie z Kodeksem cywilnym i będzie stanowiło masę spadkową.

Zdaniem organu, koszty obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach są wliczone w koszt całościowy odbioru, odłowienia, transportu i pobytu zwierzęcia w schronisku. Koszt opieki nad kotami wolnożyjącymi zawarty został w kosztach zakupu karmy i pozostałych materiałów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych. Z uwagi na to, że gmina Pacanów jest typowo rolniczym terenem koty wolnożyjące są w stanie się wyżywić, w nagłych przypadkach gmina w każdej chwili zakupi karmę czy udzieli pomocy takiemu zwierzęciu zgodnie z podziałem środków wymienionym w Programie. Organ nie prowadzi adopcji zwierząt na "własną rękę", pozostawia to pracownikom schroniska, którzy mają w tym temacie doświadczenie. Koszty te zawierają się zatem w kosztach opłat za schronisko. Zgodnie z sugestią skargi Urząd w programie na rok 2024 uwzględni wszystkie uwagi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy, zgodnie z którym:

1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22).

W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący Prokurator, że § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W punkcie 4) wskazaną wcześniej ogólną kwotę 46.000 zł brutto rozdzielono na szereg mniejszych kwot, które jednak nie obejmują wszystkich zadań przewidzianych w Programie, a mianowicie kosztów obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach - poza psami i kotami, kosztów opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Trzeba przy tym zauważyć, że dwukrotnie przeznaczono jedną kwotę na dwa zadania (sterylizacja albo kastracja psów i kotów oraz usypianie ślepych miotów - 4.000 zł; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów - 2.000 zł), co także powoduje ryzyko wyczerpania całej takiej kwoty na jedno z tych zadań i brak środków na drugie z nich. Jak wynika z powyższego usypianie ślepych miotów zostało ujęte dwukrotnie – raz w ramach kwoty 4000 zł przeznaczonej również na sterylizację albo kastrację psów i kotów, a drugi raz w ramach kwoty 2000 zł – wraz z zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że koszty obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach są wliczone w koszt całościowy odbioru, odłowienia, transportu i pobytu zwierzęcia w schronisku, ponieważ jednak na sterylizację albo kastrację psów i kotów (i tylko tych zwierząt, co jest niezgodne z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. w zw. z art. 11 ust. 5 u.o.z.) przewidziano w § 13 pkt 4 stosowną kwotę. Wreszcie, jak wynika z § 6 i 10 Programu, realizacja zadań związanych z opieką nad wolnożyjącymi kotami i poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt ma charakter szerszy niż tylko ten, jaki wskazano w odpowiedzi na skargę, co poddaje w wątpliwość tezę o całkowitej bezkosztowości tych zadań.

W tej sytuacji nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu, że prawidłowo wypełnił delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z.

W wyroku z dnia 29 lipca 2020, sygn. akt II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości (por. też wyroki NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20, WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ke 280/22, WSA w Łodzi z 8 września 2022 r., sygn. II SA/Łd 199/22, WSA w Olsztynie z 8 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 29/22).

Z tych też względów, skoro zasadny okazał się – w odniesieniu do całości zaskarżonej uchwały – najdalej idący zarzut, powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, nie było potrzeby odnoszenia się do drugiego z zarzutów skargi. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że kwestionowane zapisy § 7 ust. 2 i 3 nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej, nakładając na właścicieli zwierząt bądź ich spadkobierców dodatkowe obowiązki. Nałożenie na obywatela dodatkowego obowiązku prawnego wymaga zaś wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.