Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2008r., zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2008r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] lutego 1969r. przejmującej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 3,03 ha, położone we wsi C., stanowiące byłą własność S. Z.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale jedynie przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że przejęcie wyżej opisanego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 32, poz. 161) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198). Gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń.

Jak wskazał organ, z pisma S. Z. z 30 stycznia 1969r. wynika, iż opuścił on przedmiotowe gospodarstwo przeszło dwadzieścia lat temu i nie pobiera z niego żadnych dochodów. Jak wynika zaś ze sporządzonego 3 lutego 1969r. protokołu, grunty S. Z. były przez trzy lata użytkowane przez D. B., a od 1967r. leżały odłogiem.

Mając za podstawę przedstawiony stan rzeczy w dniu [...] lutego 1969r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. wydało decyzję o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa.

W sprawie zastosowano doręczenie zastępcze przewidziane przez art. 45 obowiązującego wówczas Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym pismo skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni w biurze gromadzkiej rady narodowej.

Organ odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, iż S. Z. nie otrzymał decyzji wydanej w niniejszej sprawie, co w jego ocenie stanowi rażące naruszenie prawa, stwierdził iż zarzut ów nie zasługuje na uwzględnienie. Nawet pomimo tego, że przy doręczaniu decyzji z [...] lutego 1969r. zastosowano doręczenie zastępcze, przewidziane dla osób nieznanych z miejsca pobytu, który to fakt nie miał miejsca w sprawie. Z akt sprawy wynika, że w dniu wydawania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. znany był adres S. Z., bowiem on sam zwrócił się do tego organu pismem z 30 stycznia 1969r., wskazując jednocześnie swój adres.

Jednak gdyby nawet przyjąć założenie, że S. Z. nie brał udziału w postępowaniu, to nie można tego zakwalifikować jako rażącego naruszenie prawa, bowiem brak udziału strony w postępowaniu może być kwalifikowany jedynie jako przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Oznacza to, iż wskazane naruszenie nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z 1969r.

J. Z. w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2008r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] sierpnia 2008r.

Skarżący zarzucił powyższym decyzjom naruszenie przepisów

postępowania, tj. art. 15 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że zastosowanie niewłaściwego trybu doręczenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, gdy tymczasem na skutek braku doręczenia powyższej decyzji S. Z., naruszona została zasada

dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła, że organ nie wskazał dlaczego nieprawidłowy tryb doręczenia nie został uznany za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, a jedynie wskazał, że takie naruszenie prawa mogłoby być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący podkreślił także, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonego przez niego zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ograniczając się jedynie do powielenia argumentów decyzji z [...] sierpnia 2008r. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym, zdaniem strony skarżącej, za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący stwierdził, że rażące naruszenie prawa stanowi także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2008r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2008r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kontrolowana w sprawie decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania

administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] lutego 1969r. przejmującej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 3,03 ha, położone we wsi C., stanowiące byłą własność S. Z.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Skarżący podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w niniejszej sprawie decyzji upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zarzucił bowiem - w związku z zastosowaniem niewłaściwego trybu doręczenia - że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem.

Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] lutego 1969r., którą orzeczono o przejęciu gospodarstwa rolnego, wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o

uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198). Zgodnie z powołanym art. 2 cytowanej ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959r. nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Za gospodarstwo opuszczone – stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zaliczało się gospodarstw, których właścicielami były osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu (§ 1 ust. 2 rozporządzenia).

W sprawie bez wątpienia zostały spełnione przesłanki do przejęcia wyżej opisanego gospodarstwa rolnego. Z pisma S. Z. do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w J. z [...] stycznia 1969r. wynika, że grunt o powierzchni 3,03 ha w miejscowości P. będący w posiadaniu ojca S. Z. – A. Z. pozostawał opuszczony. Posiadacz gruntu zmarł bowiem przed II wojną światową, a rodzeństwo S. Z. "wyjechało z tej wsi w poszukiwaniu pracy". Sam S. Z. nie przebywał w tej miejscowości od 1947r. Z kolei z protokołu spisanego 3 lutego 1969r. wynika, że grunty S. Z. były przez okres trzech lat użytkowane przez D. B., zaś od roku 1967 leżały odłogiem. Zatem [...] lutego 1969r., czyli w dacie przejmowania przedmiotowe gospodarstwo było opuszczone. W tej sytuacji decyzji kontrolowanej w postępowaniu

nieważnościowym nie można zarzucić, iż jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei w kwestii zarzutu niewłaściwego doręczenia decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, w istocie sprowadzającego się do stwierdzenia, iż S. Z. mógł być pozbawiony udziału w postępowaniu, należy zgodzić się z organem, iż ewentualnego zaistnienia tej wady nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, co już wyżej podkreślono, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie wykazało, aby czynności wyjaśniające podejmowane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zmierzające do wydania decyzji, jak i już sama treść wydanej [...] lutego 1969r. decyzji, stanowiły zaprzeczenie zastosowanych i obowiązujących wówczas przepisów prawa. Tak więc wszelkie argumenty skarżącego, które w jego ocenie wskazują na pozbawienie S. Z. udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję o przejęciu, nie mogą być rozważane w kategoriach wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym i wady polegającej na rażącym naruszeniu prawa, o której stanowi pkt 2 wymienionego przepisu i na którą to wadę powołuje się sam skarżący, w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uchybienie przepisom prawa mające miejsce przy doręczaniu decyzji może stanowić wyłącznie podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o powołany przepis, nie zaś podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, prowadzący do uznania, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 14.02.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1332/05, publ. LEX 203669; wyrok NSA z 14.08.2001 r., sygn. akt I SA 343/01, publ. LEX nr 55741). W wyroku z 14 sierpnia 2001 r. (sygn. akt I SA

343/01) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 K.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania".

Powyższe rozważania dowodzą, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] lutego 1969r. nie została dotknięta którąkolwiek z wad nieważności unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym i wadą rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że zarówno w decyzji wydanej w pierwszej, jak i w drugiej instancji zostało zawarte wyczerpujące wyjaśnienie dotyczące braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wraz z pouczeniem, że powoływane przez skarżącego argumenty stanowić mogą jedynie podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Za bezzasadny uznać należy zatem zarzut braku wyjaśnienia stronie, dlaczego naruszenie prawa tego rodzaju może być jedynie przesłanką wznowienia postępowania, a nie jak wnosił skarżący stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.