II SA/Kr 1688/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-01-23	
Data wpływu	2011-11-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 147 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych z dnia 7 listopada 2000 r., Nr 689/2001 w przedmiocie zmiany do uchwały Nr 467/2000 z dnia 19 grudnia 2000 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
Zarząd Miejski w Świątnikach Górnych podjął w dniu 7 listopada 2001 r. uchwałę Nr 689/2001 w sprawie zmiany uchwały z dnia 19 grudnia 2000 r., Nr 467/2000. W § 1 uchwalono, że w uchwale Zarządu Miejskiego Nr 467/2000 z dnia 19 grudnia 2000 r. wprowadza się zmiany i § 3 uchwały otrzymuje brzmienie: "1. Mieszkańcy innych gmin mogą korzystać z wodociągu gminnego pod warunkiem, że nie będą wykonywać sieci rozdzielczej a tylko przyłącz z sieci głównej. 2. Ustala się opłatę za włączenie się do sieci wodociągowej w kwocie 2.000 zł". W § 2 uchwały postanowiono, że "Powyższe zasady obowiązują do czasu uchwalenia przez Radę Miejską Regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujących na obszarze gminy".

Wojewoda Małopolski w dniu 4 października 2011 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na powyżej opisaną uchwałę, zaskarżając ją w całości i żądając stwierdzenia jej nieważności ewentualnie orzeczenie o jej niezgodności z prawem.

Wojewoda podniósł, że w jego ocenie, zakwestionowana uchwała z uwagi na materię, którą normuje i normy które zawiera, może być zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego. Jednakże została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez wystarczającej podstawy prawnej i na podstawie delegacji zawartej w uchwale także podjętej z rażącym naruszeniem prawa, przez organ wykonawczy, który nie miał kompetencji do podejmowania tego typu uchwał o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w dodatku została skierowana do "mieszkańców innych gmin", co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy" ani w treści art. 87 ust. 2 konstytucji RP.

Jako podstawę prawną kwestionowanej uchwały Zarząd Miejski w Świątnikach Górnych przywołał art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i uchwałę Rady Gminy Nr XIII/103/95 z dnia 29 września 1995 r., który to przepis nie mógł stanowić podstawy do podjęcia uchwały określającej wysokość opłaty za włączenie do sieci wodociągowej. W związku z powyższym strona skarżąca stwierdziła, że niniejsza uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazano, że organ wykonawczy, w tej sytuacji Zarząd Miejski, ma z zasady jedynie kompetencje wykonawcze, a nie stanowiące i jeżeli nie istnieje przepis prawa, który wprost stanowi o możliwości regulowania danej kwestii normatywnej przez organ wykonawczy, czy też o możliwości scedowania danej kompetencji prawodawczej przysługującej organowi stanowiącemu na organ wykonawczy, organ wykonawczy nie może jedynie na podstawie delegacji wynikającej z uchwały organu stanowiącego podejmować uchwał o charakterze aktów prawa miejscowego. W ściśle określonych sytuacjach, tj. np. w przypadku gdy koniecznym było wydanie przepisów porządkowych - zarząd gminy mógł wydać przepisy gminne w formie zarządzenia, które dodatkowo dla swoje skuteczności musiały być zatwierdzone na najbliższej sesji rady. Zauważono, że pomimo tego, że Zarząd Miejski w Świątnikach nie miał kompetencji do wydania przepisu gminnego (aktu prawa miejscowego) – to na jego podstawie pobierana była opłata za korzystanie z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych.

Dalej podniesiono, iż w ocenie strony skarżącej zakwestionowana opłata, której obowiązek zapłaty stanowi podstawowy warunek możliwości włączenia się do sieci wodociągowej ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z przepisów prawnych nie uprawniał organy jednostek samorządu terytorialnego do nakładania takich opłat. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisy art. 84 Konstytucji wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

Nadto podniesiono, że w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały nie istniał przepis prawa stanowiący podstawę prawną do wydania uchwały o takiej treści. Postawy takiej nie można doszukiwać się w zapisach przywołanej ustawy o samorządzie gminnym, jak też ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, póz. 230, z późn. zm.), w szczególności art. 99 tejże ustawy.

Zaznaczono, że z uwagi na zmianę stanu prawnego, na gruncie którego została podjęta uchwała Zarządu Miasta w stosunku do uchwały Rady Gminy, w której była zawarta delegacja do jej podjęcia, podstawy takiej nie stanowiły także przepisy obowiązującej w dacie podjęcia uchwały ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, póz. 662 z późn. zm.). Podstawy takiej nie mógł też stanowić przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, póz. 43, z późn. zm.), zgodnie z którym jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powołany przepis nie zawiera jednak podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej.

Wojewoda podał, iż na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej odnośnie możliwości zakwalifikowania przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego, strona skarżąca podnosi, że uchwała ta wpłynęła do Wojewody Małopolskiego dopiero w dniu 11 kwietnia 2011 r. na skutek interwencji organu nadzoru. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że w tej sytuacji roczny termin w ciągu którego można żądać stwierdzenia nieważności, w tym przypadku uchwały Zarządu Miejskiego, jeszcze nie minął.

Strona skarżąca podała ponadto z ostrożności procesowej, że gdyby Sąd nie podzielił powyższych twierdzeń strony skarżącej, odnoszących się do możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały Zarządu Miejskiego, to wnosi o orzeczenie, iż kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, z tych samych przyczyn dla których strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Burmistrz przychylił się do stanowiska, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wskazano, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych nr 689/2001 z dnia 7 listopada 2001 r. utraciła moc prawną w związku z uchyleniem uchwałą nr XXXIV/187/2005 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 31 marca 2005 r. "w sprawie utraty mocy obowiązującej Uchwały Nr XIII/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego" uchwały Nr XIII/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995 r., na podstawie której podjęta została zaskarżona uchwała.

Przyczynami, dla których należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała utraciła moc prawną, pomimo braku jej wyraźnego uchylenia jest fakt, iż uchwała ta została wydana na podstawie upoważnienia wynikającego właśnie z uchwały Nr XIII/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995 r., która to wyznaczała zakres uchwały Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych i która jak zostało wskazane powyżej już nie obowiązuje. Gdyby bowiem uznać inaczej, zaskarżona uchwała byłaby niejako w próżni - stanowisko Burmistrza w tym zakresie wydaje się jednak znajdować potwierdzenie w jednolitej linii orzecznictwa (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt P 11/99, w: OTK 2000/6/187, Dz.U.RP 2000/81/921 oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 4 marca 2002 r. (sygn. akt II SA/Ka 3255/01, publ. ONSA 2003/2/68)).

Burmistrz podniósł, że z gramatycznej analizy 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, a w konsekwencji brzmienia art. 94 ust. 2 powołanej ustawy również przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały, stanowiącej przepis gminny, istnieją tylko do chwili utraty jej mocy obowiązującej. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały, jak i stwierdzenie jej niezgodności z prawem może być orzekane wyłącznie wobec aktów normatywnych, które do chwili wydania wyroku nie utraciły jeszcze swojej mocy prawnej. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 96/92 (publ. LEX nr 10805, OSP 1993/7/149).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych z dnia 7 listopada 2001 r., Nr 689/2001. Fakt ewentualnej utraty mocy zaskarżonej uchwały z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę, tj. z powodu uchylenia uchwały stanowiącej podstawę wydania uchwały obecnie zaskarzonej nie mógłby mieć znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniłoby bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Przedmiotowa uchwała nakłada obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z włączeniem się do sieci wodociągowej, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że oparcie uchwały nie na upoważnieniu lecz na treści innej uchwały organu samorządu gminnego jest niedopuszczalne. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie jako jedną z podstaw zaskarżonej uchwały wskazano uchwałę rady Gminy Nr XIII/103/95 z dnia 29 września 2005 r.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano również podstawę ustawową, tj. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do brzmienia przywołanego wyżej przepisu obwiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zgodnie z zapisami art. 30 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań zarządu należy w szczególności:

1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,

2) określanie sposobu wykonywania uchwał,

3) gospodarowanie mieniem komunalnym,

4) wykonywanie budżetu,

5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W realizacji zadań własnych gminy zarząd podlega wyłącznie radzie gminy. Zasadne jest stanowisko strony skarżącej, że powołane przepisy nie upoważniają organu wykonawczego jakim jest zarząd gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Powyższe regulacje zawierają bowiem normy zadaniowe, a zatem nie mogą stanowić podstawy do wyprowadzania z nich kompetencji do nakładania obowiązków na adresatów działań administracji. Normy zadaniowe skierowane są do organów administracji publicznej, a nie do adresatów ich działań. Tak, jak z norm kompetencyjnych wynikają kompetencje organów administracji rozumiane jako określone możności działania, tak z norm zadaniowych wynika pojęciowo odrębna kategoria zadań tych organów, czyli ich obowiązków. Oznacza to, że tak jak normy kompetencyjne nie mogą być źródłem obowiązków organów administracji, tak z norm zadaniowych nie mogą wynikać kompetencje tych organów, a co za tym idzie zadania organów administracji publicznej nie mogą być źródłami ich kompetencji. Normy zadaniowe w przeciwieństwie do norm kompetencyjnych nie mają charakteru upoważniającego, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8, T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110, W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Zasadnie podkreśla się w doktrynie, że "tak jak fakt istnienia reguły kompetencyjnej nie decyduje sam w sobie o obowiązku wykonywania tej reguły (konieczna jest bowiem osobna norma nakazująca czynienie użytku z kompetencji), tak nałożenie na organ obowiązku realizacji określonych zadań samo w sobie nie oznacza udzielenia kompetencji do ich realizacji, jeżeli nie ustanowiono odpowiedniej normy kompetencyjnej" (M. Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 186-187). W oparciu o normę zadaniową organ zobowiązany jest do dokonywania wszelkich działań, które umożliwiają realizację nakazanego stanu rzeczy, jakkolwiek do dokonywania czynności konwencjonalnych doniosłych prawnie konieczne jest uzyskanie przezeń dodatkowo kompetencji do dokonywania tych czynności. Zadania, formułowane z natury w sposób ogólny, nie mogą być uznawane za podstawę działania administracji ze względu na konstytucyjne zasady legalizmu i określoności przepisów prawa. Również w orzecznictwie podnosi się, że z faktu, że np. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika kompetencja dla organu gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., II SA/Ke 248/10, LEX nr 794629).

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały.

Podstawy takiej nie stanowią z pewnością przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w ich brzmieniu z chwili podejmowania zaskarżonej uchwały. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, póz. 747), uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Okoliczność, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono trybu postępowania egzekucyjnego celem jej "wyegzekwowania" nie może stanowić przesłanki pozbawiającej cechy obligatoryjności tej opłaty. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzania opłat za korzystanie w nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95).

Zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich.

Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01).

Jednorazowa opłata za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. Można mówić jedynie o sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Ten ostatni przepis nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tych przepisów nie można byłoby mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej, gminnej kanalizacji sanitarnej. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można byłoby zatem również opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772).

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4).

Zaskarżona uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest zatem nieważna (art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Mając na uwadze, że w istocie w całości zaskarżona uchwała koncentruje się na kwestii korzystania z wodociągu gminnego i opłat z tytułu przyłączenia się do niego, a § 2 i 3 mają charakter przepisów deklaratoryjnych i technicznych, należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). Pozostawienie w obrocie § 1, § 2 i § 3 uchwały nie korespondowałoby ze wskazaną w jej treści podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Sąd zawiadomił stronę skarżącą, jak i Prokuratora o wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne z dnia 3 listopada 2011 r. o rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący Wojewoda Małopolski pismem z dnia 23 listopada 2011 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a prokurator, któremu zawiadomienie o wniosku zostało doręczone w dniu 7 grudnia 2011 r. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W tej sytuacji Sąd rozpoznał niniejszą sprawę wydając wyrok w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 120 w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).