Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 listopada 2025 r., znak:WS-VI.7536.1.79.2025.AS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.

Przedmiotem skargi M. D. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 20 listopada 2025 roku, znak: WS-Vi.7536.1.79.2025.AS utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 30 lipca 2025 roku, znak: GN.6821.1.17.2025, którą organ orzekł:

1. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. [...] obr. [...] S. jedn. ewid. P. , uregulowanej w księdze wieczystej [...], poprzez udzielenie zezwolenia spółce T. S.A. z siedzibą w K. na wykonanie prac związanych z realizacją celu publicznego w ramach zadania "Budowa stacji transformatorowej słupowej 15/0,4kV linii kablowej 15kV oraz powiązań z istniejącą siecią nN 0,4 kV w miejscowości S. M." obejmującego budowę sieci napowietrznej SN15kV w torze istniejącej sieci napowietrznej nNO,4kV, przy czym:

a. powierzchnia strefy kontrolowanej sieci napowietrznej wynosić będzie 23,2 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym Projekt Zagospodarowania Terenu (E-02) stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

b. powierzchnia zajętości na czas prowadzenia prac wynosić będzie 145 m2 i mieści się w całości na przedmiotowej działce ewidencyjnej zgodnie z załącznikiem graficznym Projekt Zagospodarowania Terenu (E-03) stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej decyzji;

2. ograniczenie sposobu korzystania polega w szczególności na dostępie do nieruchomości na czas wykonania prac związanych z budową nowej infrastruktury technicznej; dostępie do nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, naprawą, remontem, modernizacją, wymianą oraz usuwaniem awarii ww. sieci, na części nieruchomości niezbędnej do wykonania tych czynności.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Po rozpoznaniu wniosku z dnia 31 marca 2025 roku spółki T. S.A. z siedzibą w K. Starosty Tatrzańskiego z dnia 30 lipca 2025 roku, znak: GN.6821.1.17.2025, którą organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. [...] obr. [...] S. jedn. ewid. P. , uregulowanej w księdze wieczystej [...] – w zakresie jak wskazanym powyżej.

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła M. D..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 listopada 2025 roku, znak: WS-Vi.7536.1.79.2025.AS utrzymał w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 30 lipca 2025 roku.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Wojewoda streścił przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego oraz decyzję Starosty Tatrzańskiego z 30 lipca 2025 r. Przywołał obszerne fragmenty odwołania, a następnie wyjaśnił treść art. 124 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: by ograniczenie to nastąpiło zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Organ odwoławczy podzielił zasadność ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, tym samym uznając, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego oraz jest zgodna z planem miejscowym.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, we wniosku T. S.A. o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 u.g.n. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] S. jedn. ewid. P. , załączono korespondencję kierowaną przez Inwestora do M. D. (pisma z 23 stycznia 2024 r., 7 lutego 2024 r., 26 marca 2024 r., 2 kwietnia 2024 r., 14 maja 2024 r., 12 czerwca 2024 r., 8 lipca 2024 r. oraz 3 lutego 2025 r. zawierające stosowne wyjaśnienia na każdą wątpliwość Strony, pełnomocnictwo nr [...], załączniki graficzne oraz wzór porozumienia), z której wynika, że wnioskodawca występował do właścicielki przedmiotowej nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie na potrzeby planowanej inwestycji, wyjaśniając szczegóły inwestycji oraz określone wynagrodzenie z tego tytułu, jednakże właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie zgodziła się na jej udostępnienie wnioskodawcy, wskazując że udostępni nieruchomość jeśli otrzyma kwotę [...] zł oraz za ustanowienie służebności otrzyma kwotę [...] co nie spotkało się z akceptacją Inwestora. W związku z brakiem porozumienia, rokowania uznano za zakończone fiaskiem.

Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tej nieruchomości, należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych przez siebie orzeczeniach, sądy administracyjne.

Organ przywołał liczne orzecznictwo i wskazał, że zdaniem Wojewody Małopolskiego należy stwierdzić, że wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przestanek, należy wskazać, iż zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi S. w Gminie P. przyjętego Uchwałą Nr Xll/104/99 Rady Gminy P. z dnia 6 sierpnia 1999 r. oraz Uchwałą Nr XXXV/185/20 13 Rady Gminy P. z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części Si, przedmiotowa działka znajduje się w terenie komunikacji - drogi publiczne - symbol KDZ1.

Zgodnie z § 10 ust 1 pkt 4 ww. planu "Za zgodne z planem uznaje się lokalizowanie w granicach całego terenu objętego planem (w tym w granicach gruntów rolnych) niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz sieciowy i ciepło (z wyłączeniem terenów 1-56 ZL)."

Z kolei zgodnie z § 10 pkt 6 "Za zgodne z planem uznaje się remont, przebudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy położonej w obszarze pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg KDZ1, KDL1, 1-7KDD1, 1-3KDD2 a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy na warunkach określonych przez zarządcę drogi."

Ponadto, zgodnie z § 22 pkt 1 planu dotyczącym zasad zaopatrzenia w energię elektryczną, lokalizację oraz budowę obiektów i sieci infrastruktury elektroenergetyczne] na terenie objętym ww. planem miejscowym "Utrzymuje się istniejącą infrastrukturę elektroenergetyczną oraz dopuszcza się jej remonty, przebudowę i rozbudowę w obrębie zajmowanych terenów i stref technicznych".

Z kolei pkt 6 ww. Uchwały wskazuje, iż "Na obszarze objętym planem dopuszcza się budowę napowietrznych i kablowych linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia oraz budowę wnętrzowych, kontenerowych i napowietrznych (słupowych) stacji transformatorowych 15/0,4kV. Ich lokalizacja nie może kolidować z pozostałymi ustaleniami planu".

Stosownie do § 22 ust. 8 ww. uchwały nowoprojektowane linie i urządzenia energetyczne należy lokalizować poza liniami rozgraniczającymi istniejących i projektowanych dróg. Lokalizowanie ich w obrębie pasa drogowego dopuszcza się za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi".

Zaznaczyć należy, iż treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że powyżej opisana inwestycja, mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.

Z wyjaśnień Inwestora wynika, że realizacja planowanej inwestycji stanowi optymalne rozwiązanie służące zapewnieniu ciągu biegu sieci elektroenergetycznej. Ze względu na zasięg i rozmiar inwestycji (w oparciu o wytyczne projektowe), a także konieczność modernizacji istniejącej sieci średniego napięcia 15kV, inwestycja uznana została za strategiczną inwestycję w zakresie sieci dystrybucyjnych. Stanowi ona element sieci zaopatrującej zarówno odbiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Ograniczenie to następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania sołectwa S. Przedmiotowa inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania, ani zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obręb [...] S. Powierzchnia stanowiąca obszar trwałego ograniczenia wyniesie 36,1 m2, natomiast strefa montażowa na czas wykonania prac wynosić będzie 98 m2.

W ocenie organu II instancji, powyższe informacje wyczerpująco wyjaśniają kwestię niezbędności ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości oraz jego zakres przedmiotowy.

Odnosząc sią natomiast do podnoszonych w odwołaniu uwag strony co do tego, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu "nie wyznaczają przebiegu linii kablowej" oraz "organ nie wskazał, że nie było możliwości ulokowania linii kablowej w innym miejscu", zauważyć należy, że planowana instalacja ma charakter modernizacyjny i dotyczy sieci energetycznej projektowanej w tym samym torze istniejącej już sieci napowietrznej. Ponadto, już wcześniej wskazano, iż zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 4 mpzp zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/185/2013 Rady Gminy P. z dnia 19 czerwca 2013 r., na terenie przedmiotowej nieruchomości dopuszcza się możliwość lokalizacji obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w granicach całego terenu objętego planem, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Z kolei pkt 6 ww. Uchwały stanowi, że na obszarze objętym planem dopuszcza się budowę napowietrznych i kablowych linii elektroenergetycznych transformatorowych.

Organ odwoławczy zwrócił w tym kontekście uwagę na stanowisko prezentowane w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym "Niewątpliwie, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 387/20). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 537/13, wskazano z kolei, iż: "Ani w punkcie 1, ani w punkcie 10 ustępu 2 art. 15 upzp ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (verba legis - art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp), nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną (red. Z. Niewiadomski - op. cit., s. 166, nb 12). Trafnie wskazuje się w doktrynie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej" (G. Matusik w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719, UW. 56) (podobnie w wyroku WSA w Krakowie z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 693/20)".

W ocenie organu odwoławczego uznać należy, że zakres planowanej inwestycji został przez inwestora doprecyzowany i jest on zgodny z rozwiązaniami planistycznymi, zaś organy orzekające w sprawie nie mają możliwości wymagania od wnioskodawcy zmiany trasy planowanej inwestycji, zwłaszcza, gdy wynika ona z ogółu uwarunkowań inwestycji, tj. zarówno technicznych, jak i ekonomicznych, na których opierano się przy projektowaniu sieci.

Biorąc pod uwagę zarzuty odwołania wskazujące, iż "nie mogło dojść do rokowań, bo zaproponowane mi warunki miały charakter nader ogólny, co nie pozwalało mi na zajęcie stanowiska w sprawie zaś wynagrodzenie, które w nim wymieniono, miało charakter symboliczny, czego zaakceptować nie mogłam" oraz "ani z treści ww. pisma kierowanego do mnie, ani z załączonego do niego załącznika graficznego nie wynika, abym została właściwie poinformowana o zakresie planowanej na tej nieruchomości inwestycji", organ odwoławczy zaznaczył, że zebrany materiał dowodowy jasno wskazuje, iż rokowania zostały przeprowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa a właścicielka nieruchomości otrzymała wszystkie niezbędne informacje dotyczące projektowanej inwestycji. Zaznaczyć należy, iż podmioty prowadzące rokowania nie są związane żadnymi regułami określającymi ich przebieg. Poza tym dla przeprowadzenia rokowań wystarczające są rozmowy stron polegające na wzajemnym poinformowaniu o oczekiwaniach w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Rokowania polegają na wypracowaniu kształtu ewentualnego porozumienia i to strony decydują o przebiegu oraz sposobie zakończenia rokowań. Przez rokowania rozumie się wszelkie czynności i działania, które przygotowują proces zawarcia umowy. Rokowania przy tym nie odpowiadają składaniu oświadczeń woli, lecz mają charakter wyłącznie przygotowawczy.

Podniesione w odwołaniu zarzuty, iż "istotną kwestią jest wiarygodność treści załączników" oraz "w załącznikach do decyzji jak i samej decyzji użyto odmiennych terminów", organ odwoławczy uznał za bezzasadne, bowiem załączniki graficzne obrazujące przebieg projektowanej infrastruktury, strefę kontrolowaną oraz strefę tymczasowej zajętości tylko na czas wykonawstwa, należało ocenić jako właściwe. Mapy stanowiące załączniki, zarówno do decyzji, jak i dołączone do korespondencji kierowanej do właścicielki nieruchomości w trakcie rokowań, opracowane zostały przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz przedłożone zostały w trybie przewidzianym przepisami, posiadają odpowiednie dane identyfikujące opracowującego i nie budzą wątpliwości co do ich autentyczności. W kwestii niejednolitego nazewnictwa wyjaśnić jedynie należy, iż odnosi się do różnych elementów stanu faktycznego i prawnego. Powierzchnia stałej zajętości nieruchomości oraz powierzchnia trwałej zajętości działek po zakończeniu prac - oznacza teren, który po zakończeniu prac pozostaje trwale zajęty przez posadowienia urządzenia infrastruktury technicznej (różnica terminologiczna pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie), strefa kontrolowana infrastruktury technicznej - oznacza obszar wokół infrastruktury, na którym obowiązują ograniczenia aby zapewnić prawidłową eksploatację i bezpieczeństwo tej infrastruktury, natomiast powierzchnia zajętości działek na czas prowadzenia prac - dotyczy obszaru który jest tymczasowo wykorzystywany, tytko w trakcie robót. Zakresy wskazanych obszarów zostały jednoznacznie przedstawione graficznie na mapach.

Opowiadając na zarzut, iż "poprzednia decyzja Starosty Tatrzańskiego w tej sprawie została uchylona przez organ odwoławczy (...) należy więc uznać, że sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną i powtórnie nie można jej procedować", organ odwoławczy wyjaśnił, iż jest on bezzasadny, bowiem obecne postępowanie zostało wszczęte na odrębny wniosek Inwestora, dotyczący już podzielonej nieruchomości (działki nr [...] powstałej z podziału działki [...]), co eliminuje tożsamość obu spraw. Ponadto poprzednia decyzja miała charakter wyłącznie uchylający, a więc nie rozstrzygała istoty sprawy. Nowy wniosek Inwestora oparty na art. 28 u.g.n. przedstawia odmienne żądanie wynikające z odmiennego stanu faktycznego i prawnego. W związku z tym nie zachodzą przesłanki do zakończenia postępowania na podstawie wcześniejszej decyzji Wojewody.

Zarzut odwołującej, że pełnomocnik Inwestora J. H. "nie jest właściwie umocowany do reprezentowania spółki", uznać należy za niezasadny, bowiem już w toku postępowania przed organem I instancji kwestia ta była wyjaśniana, a stosowne pełnomocnictwa załączono do akt przedmiotowego postępowania.

Odnośnie zaś rekompensaty za dokonane ograniczenie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4". Ponadto, zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124 - 126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

Jak wynika z powyższego, jeśli Inwestor po zakończeniu prac nie zaproponuje właścicielowi kwoty odszkodowania za ww. straty, to właściciel przedmiotowej nieruchomości może sam wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o przyznanie odszkodowania.

W tych okolicznościach należy wskazać, iż Starosta Tatrzański decyzją z 30 lipca 2025 r. znak: GN.6821.1.18.2025, prawidłowo ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] S. jedn. ewid. P. , a zatem należało utrzymać w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. D., która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa i interesu prawnego wskazane w pkt I - X uzasadnienia skargi.

Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Wojewody i wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na jej rzecz kosztów postępowania. Nadto wniosła o uchylenie decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 30 lipca 2025 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów i wniosków skarżąca powtórzyła i rozwinęła podnoszoną dotychczas argumentację. W skardze przedstawiono zrzuty dotyczące: nieprawidłowej reprezentacji uczestnika - inwestora przez pełnomocnika w tym postępowaniu oraz na etapie prowadzonych rokowań, sposobu i trybu przeprowadzenia rokowań z udziałem skarżącej, niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, braku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz wiarygodności złączników do decyzji, niewłaściwego oznaczenia terenu "zajętości" spornej nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji i posługiwanie się w tym zakresie pojęciami niezdefiniowanymi, braku określenia miejsca po którym uczestnik - inwestor byłby uprawniony wykonywać "dostęp" do nieruchomości oraz braku określenia zasad korzystania nieruchomości w zakresie konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany i usuwania awarii, posłużenia się nieostrym zwrotem przy określeniu terminu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz zarzut powagi rzeczy osądzonej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 20 listopada 2025 roku, znak: WS-Vi.7536.1.79.2025.AS utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 30 lipca 2025 roku, znak: GN.6821.1.17.2025.

Przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) - dalej jako "u.g.n.".

Zgodnie z art. 124 ust. 1-3 u.g.n:

1. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

1a. W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

1b. W zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana.

2. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

3. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio."

Wskazany przepis art. 124 u.g.n. kształtuje tryb w jakim może dojść do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Jeszcze przed złożeniem wniosku w sprawie zajęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. zainteresowany podmiot jest zobligowany do uprzedniego przeprowadzenia rokowań, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenia w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji.

Jak wskazuje się orzecznictwie przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3371/18).

Obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości spełniony jest wówczas, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a właściciel ich nie przyjął. W przypadku przyjęcia warunków zaproponowanych w toku rokowań, dojdzie do zawarcia stosownej umowy i zbędne będzie prowadzenie postępowania na zasadzie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy, której treść będzie określała zakres ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne.

Niedookreślenie przez ustawodawcę w najmniejszym stopniu przebiegu rokowań, powoduje, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji.

Nie podlega jednak już jego kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. I OSK 358/21).

Na marginesie można wskazać, że ustawodawca przewidział trzy tryby zawarcia umowy: złożenie oferty i jej przyjęcie, przetarg oraz negocjacje (noszące na gruncie wcześniej obowiązującego stanu prawnego nazwę rokowań) (por. B. Łukańko, komentarz do art. 66 teza 2 (w:) Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 2 (art. 56-125), WKP/LEX el. 2021). Przy czym do zawarcia umowy w trybie negocjacji wymaga się uzgodnienia wszystkich elementów, które obejmowały negocjacje. Decyduje zatem zakres prowadzonych rokowań, a nie sam fakt osiągnięcia porozumienia, co do essentialia negotii danej umowy (wyrok SN z 11 października 2000 r., III CKN 273/00).

Negocjacje są procesem, w którego toku dochodzi do zbliżania się stanowisk w celu ostatecznego ustalenia treści umowy (A. Olejniczak komentarz do art. 72, nb 2 (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, red. M. Gutowski, Warszawa 2016,). Polegają one na wzajemnym oddziaływaniu na siebie partnerów negocjacji, przedstawianiu argumentów i dyskusji nad nimi (M. Pyziak-Szafnicka (w:) Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, komentarz do art. 72, uwaga 2). Przepis art. 72 k.c. znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia określonej umowy, a nie np. w celu przygotowania wspólnej oferty przetargowej czy też projektu umowy, do której zawarcia wymagana jest przez przepisy prawa forma szczególna.

Jednak umowa nie może być uznana za zawartą tak długo, jak długo strony nie uzgodniły postanowień przedmiotowo istotnych. W razie braku takiej umowy, uzgodnienie koniecznych elementów umowy nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, iż umowa została zawarta. Zgodnie z art. 72 § 1 k.c. dopiero bowiem uzgodnienie wszystkich postanowień umowy, które były przedmiotem rokowań, stanowi podstawę do uznania, że doszło do jej zawarcia. (sygn. II CSK 450/13, z dnia 15 maja 2014 r.).

Trzeba także zwrócić uwagę, że propozycje zawarcia umowy (porozumienia) o określonej treści, ale niezawierające wszystkich istotnych postanowień, mogą co najwyższej być uznane za zaproszenie do zawarcia umowy (art. 71) (por. np. uzasadnienie do wyroku SN z dnia 20 października 1978 r., sygn. IV CR 402/78 i Maja Maciejewska - Szałas komentarz do art. 66 teza 7 (w:) Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2022/ LEXel).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie prawidłowe odróżnienie oferty od zaproszenia do zawarcia umowy wymaga przeprowadzenia oceny, czy w konkretnym wypadku do potencjalnego kontrahenta kierowana była informacja o możliwości zawarcia określonej umowy i płynących z niej korzyściach, czy też sprecyzowana została jednoznaczna propozycja zawarcia z nim określonej umowy. Pierwsza sytuacja odpowiadać będzie zaproszeniu do zawarcia umowy, drugą należy już kwalifikować jako ofertę (por. np. uzasadnienie wyroku SN z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. III CSK 297/09).

Reasumując powyższe należy wskazać, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art, 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej, od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (zob. np. uzasadnienie do wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 września 2016 r., sygn. II SA/Bk 212/16). Rokowania nie oznaczają zatem konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto nie można wymagać od strony, aby była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. (np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 650/16). Porozumienie, o którym mowa w art. 124 u.g.n. musi pozwolić w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3500/15).

Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że T. S.A. prowadziła ze Skarżącą rokowania i wymieniała z nią korespondencję (por. pisma z 23 stycznia 2024 r., 7 lutego 2024 r., 26 marca 2024 r., 2 kwietnia 2024 r., 14 maja 2024 r., 12 czerwca 2024 r., 8 lipca 2024 r. oraz 3 lutego 2025 r. zawierające stosowne wyjaśnienia na każdą wątpliwość Strony, pełnomocnictwo nr [...], załączniki graficzne oraz wzór porozumienia), z której wynika, że T. występował do właścicielki przedmiotowej nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie na potrzeby planowanej inwestycji, wyjaśniając szczegóły inwestycji oraz określone wynagrodzenie z tego tytułu, jednakże właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie zgodziła się na jej udostępnienie wnioskodawcy, wskazując że udostępni nieruchomość jeśli otrzyma kwotę [...]zł oraz za ustanowienie służebności otrzyma kwotę [...]zł, co nie spotkało się z akceptacją Inwestora. W związku z brakiem porozumienia, należy uznać, że rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia.

Odnosząc się natomiast do samego ograniczenia, to trzeba wskazać, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 u.g.n. stanowi czasowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2025 r, poz. 418). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń.

Zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Powyższe rodzi po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego dalszy obowiązek znoszenia tego permanentnego stanu, polegającego przede wszystkim na tym, że na nieruchomości pozostają elementy infrastruktury przesyłowej, które co do zasady będą wchodzić w skład przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią części składowych nieruchomości, nawet jeśli są trwale związane z gruntem (art. 49 § 1 K.c.) i właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu nie przysługują do nich uprawnienia.

Dodatkowo, już po założeniu urządzeń lub przewodów właściciel lub użytkownik wieczysty obowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych ciągów, przewodów i urządzeń (por. P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124). Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, ponieważ sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy u.g.n. tyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla realizacji celów publicznych, winien być interpretowany w sposób, który pozwoli uwzględnić zarówno konieczność realizacji celów publicznych, jak i ochronę prawa własności.

Według przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1892/16).

Co istotne, decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. nie określa całokształtu stosunków wzajemnych między inwestorem a właścicielem związanych z dalszą eksploatacją powstałych na jej podstawie urządzeń przesyłowych. Szczegółowe uprawnienia i obowiązki inwestora (właściciela urządzeń przesyłowych) i użytkownika wieczystego działki, powinny być ustalone w ramach cywilnego stosunku prawnorzeczowego, np. przez ustanowienie odpłatnej służebności.

Inwestycje, które przewiduje omawiany przepis, mają co do zasady realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, w myśl art. 2 ust. 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 648/09 – powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie z istotnych okoliczności bezsporne było po pierwsze, że spółka T. S.A. z siedzibą w K. zamierza w ramach realizacji inwestycji wykonać prace związane z realizacją celu publicznego w ramach zadania "Budowa stacji transformatorowej słupowej 15/0,4kV linii kablowej 15kV oraz powiązań z istniejącą siecią nN 0,4 kV w miejscowości S. M." obejmującego budowę sieci napowietrznej SN15kV w torze istniejącej sieci napowietrznej nNO,4kV - na działce, której właścicielką jest skarżąca.

Po drugie nie było sporne, że ww. działka ewidencyjna znajduje się w obszarze objętym m.p.z.p. Zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi S. w Gminie P. przyjętego Uchwałą Nr Xll/104/99 Rady Gminy P. z dnia 6 sierpnia 1999 r. oraz Uchwałą Nr XXXV/185/20 13 Rady Gminy P. z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części Si, przedmiotowa działka znajduje się w terenie komunikacji - drogi publiczne - symbol KDZ1.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że rokowania dokonywane w trybie art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ich ustalenia, forma, treść, należyta reprezentacja ich uczestników nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 124 ustawy. Przepis art. 124 ust. 3 nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań de facto decyduje sam inwestor, bowiem to on jest inicjatorem tych działań i to on składa odpowiedni wniosek w ramach postępowania administracyjnego. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, treść propozycji ugodowych, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia, w tym powody dla których właściciel nieruchomości odmawia zawarcia ewentualnej umowy w przedmiocie służebności przesyłu. Rokowania nie są elementem postępowania administracyjnego, których treść lub zakres mogłaby być modyfikowana lub ustalona przez organ. Natomiast badaniu (weryfikacji, sprawdzeniu) podlega reprezentacja podmiotu w danym postępowaniu administracyjnym według zasad wyrażonych w art. 32 i 33 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, mająca na celu ustalenie czy wniosek wszczynający - odrębne od rokowań - administracyjne postępowanie, pochodzi od właściwego pomiotu.

Sąd stwierdza, że organy obu instancji z należytą starannością i dokładnością dokonały weryfikacji realności przeprowadzonych rokowań, dowodząc w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestor przeprowadził rzeczywiste negocjacje ze skarżącą.

Mając na uwadze treść art. 124 u.g.n. i stawiane przez ten przepis wymogi inwestorowi i organowi zezwalającemu na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości, Sąd wskazuje, że inwestor wykazał, a organy poddały drobiazgowej analizie rzeczywisty charakter przeprowadzonych rokowań. Załączono korespondencję kierowaną przez inwestora do skarżącej M. D. (pisma z 23 stycznia 2024 r., 7 lutego 2024 r., 26 marca 2024 r., 14 maja 2024 r., 6 czerwca 2024 r., 12 czerwca 2024 r., 3 lutego 2025 r. zawierające stosowne wyjaśnienia na każdą wątpliwość skarżącej, pełnomocnictwo nr [...], załączniki graficzne oraz wzór porozumienia), z której wynika, że wnioskodawca występował do skarżącej - właścicielki przedmiotowej nieruchomości - z prośbą o jej udostępnienie na potrzeby planowanej inwestycji, wyjaśniając szczegóły inwestycji oraz określone wynagrodzenie z tego tytułu, jednakże właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie zgodziła się na jej udostępnienie wnioskodawcy, stawiając własne żądania finansowe, które nie spotkały się z akceptacją inwestora. W związku z brakiem porozumienia należy stwierdzić, że rokowania prawidłowo uznano za zakończone niepowodzeniem.

Sąd stwierdza, że z akt administracyjnych wynika w sposób jednoznaczny, że rokowania z właścicielką działki były prowadzone przez inwestora stosunkowo długo i cierpliwie. Organ w obiektywnie ograniczonym specyfiką i uwarunkowaniami planowanej inwestycji zakresie wykazał staranie do uzyskania ugodowego stanowiska ze skarżącą, odpowiadając m.in. na kolejne pisma skarżącej. Niestety wymiana pism i stanowisk nie doprowadziła do wyrażenia zgody właścicielki na udostępnienie działki celem zrealizowania planowanej inwestycji. Nota bene ww. wnioski znajdują bezpośrednie potwierdzenie w treści pism skarżącej.

Omówione wyżej propozycje inwestora skierowane do skarżącej należy uznać w realiach niniejszej sprawy za wystarczająco konkretne i zawierające niezbędne elementy porozumienia. Z kolei konsekwentne stanowisko skarżącej forsujące własne oczekiwania finansowe, oznacza w tej sytuacji po prostu brak akceptacji propozycji inwestora.

O spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Kr 635/10 – powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. IV SA/Po 381/09).

Ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia pozostaje poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2023 r., sygn. II SA/Lu 692/23, LEX nr 3621147).

Nadto w oparciu o dokument pełnomocnictwa, zalegający na karcie 2 akt sprawy Tom I organ prawidłowo ustalił, że J. H. był należycie umocowany do działania w imieniu T. w postępowaniu administracyjnym, wszczętym wnioskiem, który został przez niego podpisany. Zatem zarzuty skargi w tym zakresie (pierwszy i ósmy) są nieuzasadnione.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, Sąd wskazuje, że ma rację skarżąca twierdząc, że planowana inwestycja powinna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości bowiem następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W istocie spór, jaki ogniskuje się pomiędzy skarżącą a organami, sprowadza się do precyzyjności oznaczenia inwestycji w planie miejscowym.

Trzeba tu wskazać, że sporna inwestycja jest realizowana w oparciu o art. 28a-28c, art. 28f ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), a zgodność tej inwestycji z planem miejscowym została ustalona w oparciu o tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętego uchwałą Nr XXXV/185/2013 Rady Gminy P. z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części SI (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013 r. poz. 4600 i poz. 7238 - dalej uchwała), tj. w oparciu o:

a) § 22 ust. 6 uchwały: Na obszarze objętym planem dopuszcza się budowę napowietrznych i kablowych linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia oraz budowę wnętrzowych, kontenerowych l napowietrznych (słupowych) stacji transformatorowych 15/0,4 kV. Ich lokalizacja nie może kolidować z pozostałymi ustaleniami planu.

b) § 10 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały: Za zgodne z planem uznaje się lokalizowanie w granicach całego terenu objętego planem (w tym w terenach gruntów rolnych), niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz sieciowy i ciepło (z wyłączeniem terenów 1-56ZL).

Działka skarżącej, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. [...] obr. [...] S. jedn. ewid. P. , opisana w księdze wieczystej [...], nie leży w tym terenie.

Skarżąca domaga się precyzyjnego oznaczenia przebiegu inwestycji w planie miejscowym w sytuacji, gdy plan dopuszcza lokalizowanie takich inwestycji w granicach całego terenu objętego planem, niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Kwestionowanie przez skarżącą zapisów planu i oczekiwanie przez nią "wkreślenia", "wrysowania" w rysunku planu wszystkich inwestycji mogących powstać w przyszłości o takim znaczeniu, jak inwestycja objęta niniejszym postępowaniem, wykracza poza ramy niniejszego postępowania. W tym postępowaniu organ, ani Sąd administracyjny rozpoznający skargę, nie jest uprawniony do weryfikacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest nimi związany.

Organy i Sąd mają obowiązek stosować i respektować zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie zakazuje lub dopuszcza realizację inwestycji, i takie postanowienia nie mogą być obalone, względnie kwestowane w trybie skargi na decyzje administracyjne, dopóki plan pozostaje w mocy jako akt prawa miejscowego (por. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2025 r., II OSK 2235/23).

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Kr 387/20 wskazał jak należy rozumieć "zgodność z planem" wskazując: Niewątpliwie, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu.

W innym wyroku z dnia 8 października 2020 r., II SA/Kr 693/20, WSA w Krakowie stwierdził: "Sądowi znane są orzeczenia przyjmujące taką wykładnię art. 124 ust 1 u.g.n., która dla spełnienia warunku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wrysowania w planie przebiegu sieci infrastruktury technicznej, ze względu na którą ma nastąpić ograniczenie korzystania z nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi jednak na stanowisku, że brak wrysowania na terenie nieruchomości skarżących przebiegu planowanej sieci nie sprzeciwia się stwierdzeniu zgodności tej inwestycji z miejscowym planem, wymaganej przez art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd podziela tym samym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 452/18 (orzeczenia.nsa.goy.pl), który wskazał, że: "Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę, do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. "Również w doktrynie wyrażono pogląd, że dopuszczalne jest wydanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami."

Tym samym ma rację organ odwoławczy, że ten zarzut skargi także jest bezzasadny.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi trzeba wskazać, że zarzuty natury procesowej korespondują z zarzutami naruszenia prawa materialnego i również są, zdaniem Sądu, bezzasadne.

Skarżąca oczekuje realizacji tylko takich inwestycji, które byłyby "wkreślone" w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zważając na to, iż planowana inwestycja jest zaliczana do inwestycji strategicznych, które są celami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie, w jakim organ bezkrytycznie przyjął przedstawiony przez uczestnika - inwestora przestrzenny zakres "zajętości" spornej nieruchomości, jest nieuzasadniony w świetle art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd wskazuje, że celem decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wyłącznie udzielenie inwestorowi zezwolenia na określone korzystanie z cudzej nieruchomości. Szczegółowe kwestie techniczno - budowalne dotyczące realizacji inwestycji mogą być rozstrzygane dopiero na etapie postępowania przewidzianego w prawie budowlanym. Przepis ten nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku badania różnych wariantów lokalizacji planowanej inwestycji, a w szczególności uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości. Obowiązkiem organów jest natomiast zbadanie, czy wniosek, składany w trybie art. 124 u.g.n., spełnia wszystkie ustawowe wymagania, co w niniejszej sprawie zostało pozytywnie zweryfikowane przez organ odwoławczy i znajduje pełną aprobatę Sądu, badającego zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości i wiarygodności załączników do decyzji organu I instancji, Sąd w pełni aprobuje stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 8). Wiarygodność załączników do decyzji administracyjnej wynika z ich integralności z dokumentem decyzji, która wymaga jasnego powiązania i spójności, aby stanowiły one integralną część rozstrzygnięcia. Treść decyzji, ze swej postaci i formy, w sposób jasny odwołuje się do swoich złączników poprzez wskazanie numeru porządkowego załącznika. Pomiędzy treścią decyzji a załącznikami do niej istnieje pełna integralność na co wskazuje ich "zespolenie" z decyzją i czerwona pieczęć umieszczona na nich stwierdzająca, że dana mapa jest złącznikiem o oznaczonym numerze do decyzji o oznaczonym znaku i dacie.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. II SA/Bd 435/16, przedstawiono pogląd, że istotą dokumentu, którym jest załącznik do decyzji, jest to, by był on opisany w taki sposób, aby nie powstały wątpliwości co do jego związku z decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 346/12 stwierdził, że: "sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją.".

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazana powyżej pieczęć, uczyniona na załącznikach oraz ich zespolenie z decyzją (zszycie), takich wątpliwości nie nastręczają.

Rację ma też Wojewoda, że nie sposób uznać zasadności zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego oznaczenia terenu "zajętości" spornej nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji i posługiwanie się w tym zakresie pojęciami niezdefiniowanymi. W treści zaskrzonej decyzji wskazano, że mapy stanowiące załączniki, zarówno do decyzji, jak i dołączone do korespondencji kierowanej do skarżącej (właścicielki nieruchomości) w trakcie rokowań, opracowane zostały przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz przedłożone zostały w trybie przewidzianym przepisami, posiadają odpowiednie dane identyfikujące opracowującego i nie budzą wątpliwości co do ich autentyczności. Przepis stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji nie wymaga, aby mapy były włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani aby materiały o takim charakterze stanowiły podstawę opracowania takich map.

W kwestii nazewnictwa, w ślad za zaskarżoną decyzją (str. 9), powierzchnia stałej zajętości nieruchomości oraz powierzchnia trwałej zajętości działek po zakończeniu prac - oznacza teren, który po zakończeniu prac pozostaje trwale zajęty przez posadowienie urządzenia infrastruktury technicznej (różnica terminologiczna pozostawała bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne), strefa kontrolowana infrastruktury technicznej - oznacza obszar wokół infrastruktury, na którym obowiązują ograniczenia, aby zapewnić prawidłową eksploatację i bezpieczeństwo tej infrastruktury, natomiast powierzchnia zajętości działek na czas prowadzenia prac - dotyczy obszaru, który jest tymczasowo wykorzystywany tylko w trakcie robót. Zakresy wskazanych obszarów zostały jednoznacznie przedstawione graficznie na mapach.

Zarzut skargi dotyczący posłużenia się nieostrym zwrotem "niezwłocznie" w zakresie realizacji obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego odnosi się do powtórzenia pojęcia ustawowego z art. 124 ust. 4 u.g.n. Istnienie tego obowiązku jest zależne od tego, czy został on zastrzeżony w decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Powtórzenie tego zapisu w decyzji ma charakter jedynie informacyjny, tak jak informacyjny charakter ma informacja o możliwym odszkodowaniu. Brak jest podstaw, aby w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nakładać na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Powinność ta wiąże ex lege i nie wymaga konkretyzacji na drodze postępowania administracyjnego (tak A. Bródka [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 124).

Ma też rację Wojewoda, że ostatni zarzut skargi, wskazujący na powagę rzeczy osądzonej, jest również nieuzasadniony. Skarżąca twierdzi, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i przedmiotową z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2024 r. (decyzja w aktach sprawy Tom I na s. 72 -73).

Aktualnie kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na odrębny wniosek inwestora, dotyczący już podzielonej nieruchomości (działki nr [...] powstałej z podziału działki [...]), co eliminuje tożsamość obu spraw. Nowy wniosek inwestora, oparty na ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych przedstawia odmienne żądanie wynikające z odmiennego stanu faktycznego i prawnego.

Zdaniem Sądu stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych decyzjach spełnia - w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - wymóg zapewnienia minimalnej możliwej uciążliwości ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości skarżącej.

Przychylając się bowiem co do zasady do tezy, że treść art. 124 u.g.n. powinna być wykładana wąsko, ponieważ na jego podstawie możliwe jest władcze wkraczanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości, należy dostrzec, iż wykładnia ta nie może pomijać celu, dla którego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie częściowego wywłaszczenia polegającego na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia. Przyjęta regulacja dopuszcza bowiem wydawanie decyzji ograniczających prawo własności, aby umożliwić uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a zatem realizowanym w interesie społecznym i służącym ogółowi.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził w sprawie naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 ani. 8 K.p.a. mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organy zebrały materiał dowodowy kompletny, wystarczający do rozstrzygnięcia, dokonały jego rzetelnej analizy, co wykazały wraz z treścią i wykładnią stosowanych przepisów w treści uzasadnień kwestionowanych decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów odwołania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W konsekwencji stwierdzenia braku naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że właściwie ustalony stan faktyczny sprawy pozwolił na wydanie, na podstawie art. 124 u.g.n., zgodnej z prawem decyzji, a stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę odpowiada prawu i zasługuje na aprobatę Sądu.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.