Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/2873/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy Sierakowice z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr RSB.6730.8.2024.HR, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej M. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Sierakowice w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po rozpatrzeniu wniosku M. P. decyzją z 22 kwietnia 2024 r. nr RSB.6730.8.2024.HR Wójt Gminy Sierakowice ustalił na rzecz Wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr [...] (część działki nie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) w obrębie geodezyjnym Ł., gmina S.

Po rozpoznaniu odwołania M. P. decyzją z 3 stycznia 2025 r. sygn. SKO Gd/2873/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 59 ust. 2 w związku z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowani u przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. od dnia 24 września 2023r., i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Ponadto mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) - zwanego dalej rozporządzeniem - zgodnie z treścią przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116). Następnie Kolegium przypomniało treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, 5a, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.). Z kolei sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W dalszej kolejności Kolegium przywołało treść § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4 oraz § powołanego rozporządzenia.

Kolegium przypomniało również, że działając zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wójt zwrócił się o uzgodnienie załączonego do pisma projektu decyzji do następujących organów: Starostwa Powiatowego Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska w Kartuzach, Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Wody Polskie, Zarząd Zlewni w Gdańsku, Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Kartuzach, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. Projekt decyzji został uzgodniony przez ww. organy. Na podstawie powyższych ustaleń organ orzekł o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

W ocenie organu odwoławczego, wyniki przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego wykazały, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż z załączonej do akt sprawy analizy wynika, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z przepisami u.p.z.p., w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji zlokalizowana została m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występująca na działkach nr [...]-[...], co pozwoliło na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dla terenu objętego wnioskiem. Z części tekstowej i graficznej analizy w sposób bezsporny wynika, że w niniejszym przypadku granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości mieszczącej się w trzykrotności szerokości frontu przedmiotowej działki i nie mniej niż 50 m zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a u.p.z.p wokół terenu inwestycji, co wyraźnie zostało zakreślone na załączniku graficznym do analizy. Autor analizy wyjaśnił, że szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi ok. 51 m wobec czego do analizy przyjęto obszar wokół terenu objętego wnioskiem o szerokości 153 m. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanym przypadku kontynuacja funkcji zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy i nie zaburza zastanego ładu przestrzennego w tym rejonie. Organ I instancji zaskarżoną decyzją określił rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z ustaleń przepisów odrębnych w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz wymagane uzgodnienia projektu.

Z ustaleń Wójta wynika, że wnioskowana przez inwestora inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują m.in. działki sąsiednie o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka posiada dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] stanowiącej działką nr [...] w obrębie geodezyjnym Ł., poprzez działkę nr [...] będącą we współwłasności wnioskodawcy. Działka posiada możliwość uzbrojenia w przyłącza do sieci elektroenergetycznej i wodociągowej. Odprowadzenie ścieków jest możliwe do rozwiązania w sposób indywidualny (przydomowa oczyszczalnia ścieków lub szczelny zbiornik na ścieki). Zgodnie z informacja z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi: zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Teren ten zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, a na podstawie przeprowadzonej analizy przepisów odrębnych wykazano, że decyzja nie narusza przepisów odrębnych, planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Organ I instancji analizując na podstawie wyników sporządzonej analizy przesłanki określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - zasadnie w ocenie organu odwoławczego - uznał, że inwestycja określona wnioskiem inwestora spełnia przesłanki określone przywołanym przepisem, ponieważ inwestycja ta stanowi kontynuację istniejącej funkcji zabudowy, przy czym wyznaczenie poszczególnych parametrów i wskaźników planowanej inwestycji zgodnie z wolą inwestora zostało przeprowadzone przy uwzględnieniu przeprowadzonej charakterystyki parametrów i wskaźników terenu poddanego analizie w tym średniej powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, geometrii dachów, kąta nachylenia układu połaci dachowych i szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym. Ponadto, w toku postępowania Wójt zapewnił stronom czynny udział oraz możliwość zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem decyzji (zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z informacją o możliwości składania uwag i wniosków w sprawie).

Odnosząc się do zarzutów wniesionego odwołania organ odwoławczy nie znalazł podstaw uzasadniających konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ argumenty strony odwołującej pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący sprzeciwia się realizacji planowanej na dz. nr [...] inwestycji z uwagi na zmiany, jakie zaszły na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich o nr ewid. [...] i [...] obręb Ł., sprzeciwiając się jednocześnie lokalizacji poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy jakichkolwiek elementów budynku i zagospodarowania działki. Zdaniem Kolegium z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy i przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy podniesione przez stronę odwołującą kwestie związane z poprawnością przebiegu granicy działki, wpływem zmiany odpływu wód opadowych z dz. nr [...] ze szkodą dla terenu dz. nr [...] w związku z podniesieniem terenu czy wpływem legalności prac podjętych na terenie działek sąsiednich i przemieszczenia się mas ziemnych na dz. nr [...] i [...] - co zdaniem skarżącej doprowadziło do podniesienia terenu działki nr [...] - nie podlegają ocenie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom strony odwołującej granice obszaru analizowanego wyznaczone na potrzeby niniejszej sprawy zostały wyznaczone zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co wynika z części tekstowej i graficznej treści analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. W pkt. 1 analizy jej autor wyjaśnił, że teren inwestycji na przedmiotowej działce posiada główny dojazd od drogi wewnętrznej na dz. nr [..], szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 51 m dlatego analizie poddany został obszar wokół terenu objętego wnioskiem o szerokości 153 m, co zakreślono na kopii mapy zasadniczej linią przerywaną koloru czarnego. W rozumieniu art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu ustawy, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależnione od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości i nie daje podstaw, aby osoba, która taką decyzję uzyskała, mogła domagać się ustanowienia takiego tytułu na jej rzecz. Taka informacja została zawarta w decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przepisów prawa i nie zasługuje na uchylenie z obiegu prawnego.

W skardze na powyższą decyzję M.P. zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w związku z art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a w tym:

- niepodjęcie wystarczającej inicjatywy dowodowej zmierzającej do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego,

- dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która to ocena powinna być zgodna z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, co bezpośrednio wpłynęło na treść wydanej decyzji, tj. stwierdzenie, iż decyzja będąca przedmiotem niniejszej skargi może zostać wydana w takim kształcie,

2) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia, dlaczego w sprawie nie znajduje zastosowanie sposób załatwienia sprawy uwzględniający interes strony skarżącej, co czyni wydaną decyzję i jej motywy niezrozumiałą i wewnętrznie sprzeczną - a naruszenie powyższych przepisów procedury miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, uchybiając zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

3) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie skarżącej przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi, o zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z załączonej do niniejszej skargi mapy zasadniczej (zał. 2) obrazującej zmiany, jakie bez jakiejkolwiek zgody administracyjnej przeprowadziła Strona, na wniosek której wydana została decyzja Wójta Gminy Sierakowice z 22 kwietnia 2024 r., nr RSB.6730.8.2024.HR, ustalająca warunki zabudowy.

W uzasadnieniu Skarżąca zarzuciła, iż Kolegium nie dochowało należytej staranności przy rozpatrywaniu złożonej skargi. Organ Il instancji rozpatrzył jedynie aspekty związane z przytoczoną przez Wójta Gminy Sierakowice podstawą prawną wydanej decyzji, natomiast całkowicie pominął fakt, że decyzja ta ustala warunki zabudowy dla terenu, który jest nielegalnie przekształcony - inwestor dokonał w sąsiedztwie posiadanej działki zmiany ukształtowania terenu na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...] poprzez nawiezienie odpadów niewiadomego pochodzenia i podniósł rzędne terenu o około 3 metry. Dokonał tych działań bez zgody współwłaścicieli działki o nr ewidencyjnym [...] oraz właściciela działki o nr ewidencyjnym [...], a także bez uzyskania stosownych zgód właściwych organów administracji samorządowej. Organ II instancji dokonał analizy decyzji Wójta Gminy Sierakowice jedynie w zakresie określającym średnią powierzchnię zabudowy, wysokość zabudowy, geometrię dachu, kąt nachylenia układu połaci dachowych i szerokość budynków mieszkalnych. Całkowicie natomiast pominął zagadnienia związane z planowanym przez inwestora zagospodarowaniem działki tj. zjazd na działkę o nr [...] w sytuacji sprzecznej z przepisami prawa zmiany ukształtowania tej działki.

Wobec naruszenia przez organ II instancji art. 7 w związku z art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niepodjęcie wystarczającej inicjatywy dowodowej zmierzającej do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z mapy zasadniczej załączonej do skargi, na której jest przedstawione ukształtowanie terenu działek o nr [...] i [...] przed nawiezieniem przez właściciela działki odpadów niewiadomego pochodzenia, co bezpośrednio wpłynęło na obecne ukształtowanie ww. terenu Wskazano, iż przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ kierował się dowolną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, uchybiając zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżąca podniosła, że pomimo załączonej do odwołania od decyzji Wójta mapy zasadniczej przedstawiającej zmiany w ukształtowaniu działek o nr [..] i [...] organ II instancji uznał, że zmiany te są nieistotne w przedmiotowej sprawie. Wykonanie decyzji Wójta Gminy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy, będzie stanowić rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, że planowane zagospodarowanie działki będzie odbywać się na terenie, który został przekształcony w sposób nielegalny z naruszeniem prawa budowlanego i prawa o odpadach.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji głównie skupia się na wyjaśnieniu podstaw prawnych procedowania postępowania w sprawie udzieleniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie uzasadnił stanowiska o braku rozpatrzenia stanu faktycznego na działce objętej wnioskiem oraz na działce przyległej, przez co naruszył przepisy art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stronie skarżącej przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Postanowieniem z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 159/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił Skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 16 września 2025 r. sygn. akt II OZ 1350/25 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Skarżącej.

Postanowieniem z 27 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 159/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).

Postanowieniem z 12 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 159/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W tak zakreślonych granicach skład orzekający uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, co skutkuje ich uchyleniem. Przy czym Sąd doszedł do tego przekonania nie z przyczyn podniesionych w skardze.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 stycznia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Sierakowice z 22 kwietnia 2024 r. ustalającą M. P. (Inwestorowi) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na należącej do niego działce nr [...] (część działki nie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) w obrębie geodezyjnym Ł., gmina S.

Materialnoprawną podstawę rozpoznania złożonego przez Inwestora wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowiły przepisy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p.", oraz przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", - stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116).

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. - stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

O znaczeniu, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., świadczy uznanie jej za główny materiał dowodowy w procesie ustalenia tychże warunków (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 331/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., jest wydawana na podstawie analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a projekt decyzji sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Rola urbanisty nie sprowadza się jedynie do "matematycznego" przeniesienia istniejących parametrów do projektu decyzji. W przypadkach spornych niezbędna jest bowiem specjalistyczna wiedza i ocena urbanisty. Brak pogłębionej, analitycznej wypowiedzi urbanisty w części tekstowej analizy, odnoszącej się do konkretnych danych z obszaru analizowanego i uzasadniającej przyjęte rozwiązania w kontekście ładu przestrzennego, stanowi istotną wadę, której nie sanuje samo umieszczenie pewnych danych liczbowych na mapie. Decyzja o warunkach zabudowy musi opierać się na rzetelnie zebranym materiale dowodowym, który został wnikliwie przeanalizowany przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 661/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie składu orzekającego, sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej jako "Analiza") została sporządzona z naruszeniem przepisów.

Z § 1 rozporządzenia wynika, że ustalając w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustala wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 4).

Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych ani pierwotna wersja Analizy przesłana do organu I instancji w dniu 19 marca 2024 r. ani poprawiona wersja przysłana w dniu 3 kwietnia 2024 r., która została następnie wysłana do organów współdziałających i która stała się załącznikiem do decyzji, nie zawiera wskazania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w obszarze analizowanym oraz wyniku takiej analizy, który uprawniałby do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy tego parametru. Tymczasem w decyzji Wójta Gminy Sierakowice z 22 kwietnia 2024 r. w punkcie II.1 podpunkt 3) określono parametry zabudowy, w tym: c) wysokość zabudowy: nie mniej niż 7 m i nie więcej niż 9 m, d) wysokość okapu głównej połaci dachu: do 4 m nad poziomem okapu.

W załączniku B – Dane dotyczące budynku do wniosku z 15 stycznia 2024 r. Inwestor wskazał, że projektowana minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wynosi 7 m, a maksymalna – 8 m. Jako minimalną wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku wskazano 7 m, a jako maksymalną – 8 m. Tymczasem organ wpisał do decyzji parametr nie tylko przekraczający wartość wskazaną we wniosku Inwestora, ale w dodatku parametr w ogóle nie przeanalizowany w Analizie. Na stronie 2 in fine Analizy wskazano jedynie: "[...] część wnioskowanych parametrów planowanej inwestycji (tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od 7 do 8 m, płaski dach) nie znajduje uzasadnienia w przeprowadzonej analizie, w związku z czym należy ustalić parametry zgodne z analizą." Jednakże z treści tej Analizy nie wynika, dlaczego autorka Analizy uznała, że wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej "nie znajduje uzasadnienia w przeprowadzonej analizie" oraz co oznacza, że "należy ustalić parametry zgodne z analizą". Ani organy ani Sąd nie miały zatem możliwości skontrolowania, czy wskazany w decyzji parametr jest poprawny i adekwatny do wyników analizy, ponieważ Załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji (tj. Analiza) nie zawiera żadnej oceny tego konkretnego parametru poza wyżej przytoczonym, gołosłownym stwierdzeniem autorki.

Niezależnie od powyższego należy przypomnieć, że obszar analizowany wyznacza się wokół terenu planowanej inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie do wniosku Inwestor załączył kopię mapy zasadniczej wykonaną 30 października 2023 r., która przedstawia projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji (nr rysunku A.02) w skali 1:1000 oraz kopię mapy zasadniczej wykonaną 30 października 2023 r. w skali 1:1000. Natomiast załącznik graficzny nr 3 do decyzji organu I instancji przedstawia mapę w skali 1:2000 wydrukowaną na karcie formatu A3, na którym to załączniku został zaznaczony przerywaną linią obszar analizowany. Jednakże w takiej konfiguracji nie ma możliwości odczytania, które dokładnie działki zostały poddane analizie, a co również nie wynika z części tekstowej Analizy, w której autorka odnosi się na stronie 2 in medio jedynie do ośmiu wskazanych tam działek. Jednakże ani organy ani Sąd nie miały możliwości sprawdzenia na załączniku graficznym położenia tych działek.

Z powyższego powodu Sąd doszedł do przekonania, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. § 7 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy nie dostrzegł ww. naruszeń i utrzymał w mocy wadliwą decyzję. Wobec tego należało uchylić decyzje obu organów. W konsekwencji, nie jest konieczne odnoszenie się do pozostałych ustalonych parametrów, ponieważ ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi nową analizę, w której dokona oceny parametrów wynikających z rozporządzenia.

Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącą, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzutów niezgodności przedłożonej przez Wnioskodawcę mapy ze stanem faktycznym z uwagi na – wedle twierdzenia Skarżącej – nielegalną zmianę ukształtowania terenu i podniesienie terenu działki nr [...] i [...], należy przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. W myśl art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) przez mapę zasadniczą rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.

Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się m.in. z powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (art. 40 ust. 2 ustawy). Prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych (art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy).

Z przytoczonych wcześniej przepisów wynika, że analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kopię takiej mapy pobiera się od starosty. Jednocześnie z przepisów nie wynika, aby mapa zasadnicza miała termin ważności. Przyjmuje się, że traci ona aktualność w momencie, w którym zmienia się stan faktyczny (np. zostaje wybudowany obiekt). Jednakże organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie może kwestionować przedłożonej mapy, a w szczególności dokonywać oceny, czy załączona do wniosku mapa odpowiada aktualnemu stanowi faktycznemu. Załączone do wniosku dwie kopie mapy zasadniczej zawierają pieczątki, na których wskazano organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (Starostę Kartuskiego), identyfikator ewidencyjny materiału zasobu (mapa zasadnicza), datę wykonania kopii materiału zasobu (30 października 2023 r.) oraz imię, nazwisko i podpis osoby reprezentującej organ. W konsekwencji, organy obu instancji nie miały obowiązku ani upoważnienia do badania aktualności przedłożonych kopii map zasadniczych, tym bardziej, że obie kopie wydano pod koniec października 2023 r., a wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono w połowie stycznia 2024 r.

Natomiast zarzuty odnoszące się do skutków zmiany odpływu wód opadowych na działkę Skarżącej winny zostać zgłoszone odpowiednim organom właściwym stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Ponadto, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Skarżącej kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą.