Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "K.p.a.", oraz art. 7 ust. 2 i art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.), dalej: "p.g.g.", utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Gminy S. z [...] sierpnia 2019 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji Marszałka Województwa W. udzielającej K. P. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "R. [...]" w R. .

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, co następuje.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Marszałek Województwa W. zatwierdził dokumentację geologiczną przedmiotowego złoża położonego na działce ew. nr [...] w R. w gminie S..

W dniu [...] lipca 2019 r. K. P. złożył do Marszałka Województwa W. wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny z przedmiotowego złoża.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. do Burmistrza Miasta Gminy S. wpłynął wniosek Marszałka Województwa W. o uzgodnienie w trybie art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. projektu decyzji o udzieleniu stronie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "R. [...] w R. .

W dniu [...] sierpnia 2019 r. do Burmistrza Miasta Gminy S. wpłynęła decyzja Marszałka Województwa W. z [...] marca 2019 r. o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej przedmiotowego złoża, stąd Rada Miasta i Gminy S. nie mogła przed wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia ujawnić tego złoża w studium w trybie art. 95 ust. 1 p.g.g. Trwa postępowanie mające na celu ujawnienie tego złoża w studium w tym trybie, gdyż [...] października 2019 r. Rada Miasta i Gminy S. podjęła uchwałę o przystąpieniu do stosownej zmiany studium.

Dla przedmiotowej działki nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest ona objęta uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. z [...] czerwca 2010 r. nr [...], dalej: "studium". Z załącznika 2A do tej uchwały wynika, że przedmiotowa działka stanowi fragment jednego z kilku głównych kierunków zagospodarowania - obszaru wskazanego pod zabudowę i zainwestowanie. W załączniku nr [...] do studium (str. 11) w ramach tego obszaru wyodrębniono m. in.:

- obszary rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz działalności rolniczych i nierolniczych,

- obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej oraz zalesień.

W tabeli (str. 12-15 załącznika nr 2 do studium) wymieniono rodzaje przekształceń zagospodarowania przestrzennego powyższych dwóch obszarów.

Pierwszy rodzaj obszarów (rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz działalności rolniczych i nierolniczych) dopuszcza wprowadzenie zabudowy o funkcji mieszkaniowej, zagrodowej oraz usługowej, w tym agroturystycznej oraz budowę i modernizację systemu infrastruktury technicznej (pkt 7 tabeli, str. 13).

Drugi rodzaj obszarów (rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej oraz zalesień) przewiduje uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, modernizację zabudowy zagrodowej, w tym wprowadzenie zabudowy agroturystycznej, przekształcanie siedlisk na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z wyłączeniem obszarów znajdujących się w granicach Parku Krajobrazowego "Puszcza Zielonka" oraz jego otuliny, prowadzenie działalności rolniczej i wprowadzanie zalesień (pkt 12 tabeli, str. 15).

Z urzędu Sądowi wiadomo, że studium przewiduje też obszary eksploatacji kruszywa naturalnego, na których możliwe jest prowadzenie działalności wydobywczej i rekultywacja złoża po zakończonej eksploatacji (pkt 11 tabeli, str. 14).

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2 p.g.g.). Wydobywanie kopaliny z przedmiotowego złoża naruszałoby sposób wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium. Choć w studium jest mowa o obszarach dopuszczających działalność nierolniczą i działalność gospodarczą, to jednak kierunek obu tych działalności jest ściśle związany głównie z funkcją mieszkaniową, rolniczą, usługową, leśną i infrastruktury technicznej. Zapisów o możliwości prowadzenia działalności nierolniczej i gospodarczej nie można oderwać od głównych kierunków zagospodarowania obszaru obejmującego przedmiotową działkę, które w hierarchii ważności znajdują się na początku wykazu dopuszczalnych funkcji. Intencją twórcy studium było przeznaczenie tego terenu na funkcje typowe dla obszaru wsi.

Prowadzona dotychczas działalność wydobywcza na sąsiednich działkach nie obejmuje przedmiotowego złoża ("R. [...]"), lecz złoże inne ("R. "), ujawnione już w studium.

Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 p.g.g. w zw. z załącznikiem nr 2A do studium i zamieszczoną w nim na str. 12-15 tabelą.

W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że:

1. użyte w studium zwroty obszar działalności rolniczych i nierolniczych i obszar prowadzenia rolniczej działalności produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej i leśnej są bardzo pojemne treściowo i obejmują działalność wydobywczą; zwrot obszar rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz działalności rolniczych i nierolniczych (str. 11 załącznika nr 2 do studium) oznacza, że chodzi w nim o trzy różne obszary funkcjonalne: 1) obszar mieszkaniowy, 2) obszar działalności rolniczych i 3) obszar działalności nierolniczych; obszary te są równorzędne, stąd - w kontekście wydobywania kopalin - niezasadne jest wiązanie z nimi rodzajów przekształceń z tabeli na str. 12-15 studium, gdyż eksploatacja złoża nie zdewastuje tego terenu z uwagi na określenie w decyzji środowiskowej kierunków jego przekształcenia; docelowo ma on służyć rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co jest zgodne ze studium; obszar mieszkaniowy - wbrew stanowisku organu - nie jest zagospodarowaniem terenu typowym dla obszaru wsi;

2. celem ujawnienia złoża w studium jest ochrona złoża (art. 95 ust. 1 p.g.g.) natomiast celem art. 7 ust. 2 jest zachowanie ładu przestrzennego; nieujawnienie złoża w studium w trybie art. 95 ust. 1 p.g.g. nie zawsze jest zatem przeszkodą do eksploatacji złoża; jest ona możliwa, gdy po wydobyciu nastąpi rekultywacja obszaru w kierunku zgodnym ze studium;

3. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nie jest sporządzane zgodnie z wymogami techniki prawodawczej i nie jest publikowane w dziennikach urzędowych, stąd nie może stanowić podstawy do decyzji wobec strony.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu. W związku z jego zreferowaniem, powtarzanie go byłoby zbędne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje.

Najdalej idącym zarzutem jest zakwestionowanie studium jako wiążącej podstawy do współtworzenia przez nie sytuacji prawnej skarżącego. Nie jest on zasadny, gdyż art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. stanowi, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z burmistrzem właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, a kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie przez nią sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g. Z kolei art. 7 p.g.g. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą dopuszczalne jest tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposoby wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. To zatem przepis rangi ustawy odwołuje się do studium jako aktu, który ma być wzięty pod uwagę przy uzgadnianiu udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin.

Ewentualne ujawnienie w trybie art. 95 ust. 1 p.g.g. udokumentowanego złoża kopalin w studium samo w sobie nie przesądza o możliwości jego eksploatacji. Nie może ona bowiem naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium (art. 23 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 p.g.g.). Mimo takiego ujawnienia i jednocześnie naruszenia sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium wydobycie kopalin nie będzie dopuszczalne.

Zasadne jest stanowisko organu, że planowana eksploatacja złoża metodą odkrywkową naruszy ustalony w studium sposób wykorzystywania przedmiotowej działki, leżącej na obszarach, o których mowa w pkt 7 i 12 tabeli zawartej w załączniku nr 2 do studium, tj.:

- obszarach rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz działalności rolniczych i nierolniczych,

- obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej oraz zalesień.

W powyższej tabeli kierunki te określono jako główne funkcje obszaru.

W tabeli tej wymieniono także rodzaje przekształceń zagospodarowania przestrzennego tych dwóch obszarów.

Pierwszy rodzaj obszarów (rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz działalności rolniczych i nierolniczych) dopuszcza wprowadzenie zabudowy o funkcji mieszkaniowej, zagrodowej oraz usługowej, w tym agroturystycznej oraz budowę i modernizację systemu infrastruktury technicznej (pkt 7 tabeli, str. 13).

Drugi rodzaj obszarów (rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej oraz zalesień) przewiduje uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, modernizację zabudowy zagrodowej, w tym wprowadzenie zabudowy agroturystycznej, przekształcanie siedlisk na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z wyłączeniem obszarów znajdujących się w granicach Parku Krajobrazowego "Puszcza Zielonka" oraz jego otuliny, prowadzenie działalności rolniczej i wprowadzanie zalesień (pkt 12 tabeli, str. 15).

Nie jest trafny zarzut skargi, że zwrot obszar rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz działalności rolniczych i nierolniczych (str. 11 załącznika nr 2 do studium) oznacza, że chodzi w nim o trzy różne obszary funkcjonalne: 1) obszar mieszkaniowy, 2) obszar działalności rolniczych i 3) obszar działalności nierolniczych i że obszary te są równorzędne, stąd - w kontekście wydobywania kopalin - niezasadne jest wiązanie z nimi rodzajów przekształceń z tabeli na str. 12-15 studium. Biorąc pod uwagę nie tylko kolejność ich wymienienia, ale przede wszystkim odrębnego wymienienia obszarów rozwoju funkcji produkcyjno-usługowych i obszarów eksploatacji kruszywa naturalnego uzasadnione jest - w kontekście określenia rodzajów przekształceń zagospodarowania przestrzennego (prawa strona tabeli) niedopuszczających działalności nierolniczej - uznanie, że wydobywanie kopalin metodą odkrywkową ze względu na zakres ingerencji w strukturę nieruchomości gruntowej naruszyłoby sposób jej wykorzystywania ustalony w studium (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Ke 610/18 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), co jest przesłanką do odmowy uzgodnienia udzielenia koncesji na takie wydobycie.

Nie ma w tym kontekście znaczenia dla rozstrzygnięcia, że ewentualna rekultywacja terenu mogłaby przywrócić jego poprzedni stan ani czy obszar mieszkaniowy jest zagospodarowaniem terenu typowym dla obszaru wsi. Bez znaczenia jest również ewentualne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż przesłanki uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny uregulowano jedynie w art. 23 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 p.g.g.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).