III SA/Wr 95/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-05-11	
Data wpływu	2022-01-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II GSK 105/23	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	*Uchylono akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1445;  art. 32; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA, Protokolant referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji Badań Nad Prawem we W. na uchwałę Zarządu Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. zasądza od Zarządu Powiatu W. na rzecz Fundacji Badań Nad Prawem we W. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia (...) grudnia 2015 r. Nr (...) w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punków udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2015 poz. 1445), art. 11 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2015 poz. 1255) oraz art. 15 ust 2h i 2j ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2014 poz. 1118 ze zm.), Zarząd Powiatu W. przedstawił wykaz ofert, którym powierzył prowadzenie punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. w D., w K. W. oraz w S..

W § 1 tej uchwały postanowiono: "Dokonuje się rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r" W § 2 uchwały wskazano, że "Wykaz podmiotów, które wybrano do realizacji zleconego zadania z zakresu administracji rządowej wraz z kwotą dotacji przyznanej na rok 2016 stanowi załącznik do niniejszej uchwały." Paragraf 3 stanowi " Warunkiem przekazania przyznanej kwoty dotacji jest zawarcie umowy na realizację zadania pomiędzy zleceniodawcą, a podmiotem którego oferta została wybrana." W § 4 wykonanie uchwały powierzono Dyrektorowi Wydziału Organizacyjno-Prawnego. Natomiast zgodnie z treścią § 5 "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej powiatu (...) oraz na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego we W.. Z treści załącznika do powyższej uchwały wynika, że w D. i K. W. punkt udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. powierzono Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi Dolnośląskiemu Oddziałowi PCK z siedzibą we W., natomiast w S. Fundacji H. V.. W załączniku wskazano również kwotę przyznanej dotacji na prowadzenie ww. punków udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu F. (dalej: strona skarżąca, Fundacja) domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały i zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia:

1) art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z pkt VI.6 ogłoszenia konkursowego Zarządu Powiatu W. z 4 listopada 2015 r. przez naruszenie trybu i nieodrzucenie niekompletnych ofert konkursowych złożonych przez Fundację H. V. z siedzibą w W.;

2) art. 14 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie co się tyczy przyjęcia możliwości realizacji zadania w punktach pomocy prawnej w S., K. W., D. przez Fundację H. V. w W. przez oferowany zasób kadrowy warszawskich adwokatów, pomimo, że promesy umów tych adwokatów z Fundacją H. V. zostały zawarte dla pozoru, bez realnego zamiaru ich wykonania, z góry powziętym zamiarem surogacji tych adwokatów innymi niezidentyfikowanymi na etapie konkursu prawnikami, także naruszenia art. 11 ust. 6 pkt 3 ab initio ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;

3) art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez przyjęcie zera i pominięcie i nieuwzględnienie zawartego w ofercie konkursowej i planowanego przez F. wkładu rzeczowego oraz brak oceny potencjału realizacyjnego (zasobów osobowych);

4) art. 11 ust. 1-3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, co wyraża się w rozstrzygnięciu powierzenia prowadzenia dwóch punktów nieodpłatnej pomocy prawnej podmiotowi utworzonemu pod nazwą Polski Czerwony Krzyż (D.Oddział Okręgowy PCK), który nie jest organizacją pozarządową, gdyż jest państwową osoba prawną;

5) art. 11 ust. 6 pkt 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej poprzez to, że Polski czerwony Krzyż w zakresie ustawowych zadań (i statutowej działalności) nie ma wpisanego wykonywania zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych lub informacji prawnych w znaczeniu zbieżnym z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o doradztwie podatkowym;

6) art. 32 Konstytucji w zw. z art. 5 ust. 1 i w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przez wprowadzenie dyskryminacyjnego kryterium "stażu pracy w zawodzie adwokata lub radcy prawnego co najmniej trzy lata".

Zarząd Powiatu W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z 22 września 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wr 116/16) odrzucił skargę Fundacji. W ocenie WSA konkurs ogłoszony przez Zarząd Powiatu mający wyłonić organizacje pozarządową w celu realizacji zadań publicznych w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem WSA informacja zarządu (organu kolegialnego) o wyniku otwartego konkursu materializuje się w formie uchwały, która potwierdza jedynie fakt wyboru oferty i wyłonienia organizacji pozarządowej. W Konsekwencji, zdaniem Sądu, w drodze analizowanej uchwały zarząd powiatu nie wpływa w sposób władczy na obowiązki lub uprawnienia innych podmiotów. Sąd podkreślił, że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę. Ponadto, w opinii Sądu ustawa ta nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd stwierdził również, że oceniana uchwała, nie stanowi również aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., którego zastosowanie wymaga, by akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Postanowieniem z 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2805/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Fundacji.

F. we W. wniosła skargę o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 4502/21): po pierwsze wznowił postępowanie zakończone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2805/16; po drugie uchylił postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2805/16; po trzecie uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 116/16 i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia zgodził się ze stroną skarżąca i stwierdził, że we wskazanym, jako podstawa żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", oraz że: "Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji".

W konsekwencji NSA, przyjął, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego, dlatego za błędne uznał stanowisko wyrażone zarówno w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., jak i w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r., przyjmujące, że w przedmiotowej sprawie należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 (decyzje administracyjne, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (...). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu T. z dnia (...) grudnia 2015 r.nr (...) w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej Fundacji orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem.

TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert;

W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu.

W ocenie Sądu, skoro zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do uchwały. Uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ, podając rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego.

Należy dostrzec, że uchwała stanowi władczą formę realizacji przez zarząd powiatu kompetencji z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym i to na jej podstawie zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni poznać powody wyboru tej czy innej organizacji pozarządowej do realizacji zadania publicznego. Uwzględniając charakter prawny uchwały o powierzeniu realizacji zadania publicznego obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Tymczasem Zarząd Powiatu w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Uniemożliwiło to poznanie, zarówno stronie skarżącej, jak i sądowi administracyjnemu, motywów, którymi kierował się Zarząd Powiatu, powierzając wykonywanie zadania publicznego w D. i K. W. Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi, Oddziałowi Okręgowemu PCK z siedzibą we W., a w S. Fundacji H.V.z siedzibą w W.. Zapewne Zarząd Powiatu kierował się ilością punktów przyznanych podmiotom, biorącym udział w konkursie przez Komisję Konkursową, co wynika z załącznika numer 2 do protokołu z 1 grudnia 2015 r. z posiedzenia członków Komisji Konkursowej. Jednak to z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi wynikać określona liczba punktów przyznana poszczególnym uczestnikom konkursu, a przede wszystkim, z jakich powodów poszczególni oferenci uzyskali przyznaną liczbę punków, czym kierowali się oceniający konkurs w odniesieniu do poszczególnych uczestników konkursu dokonują wskazanej oceny. Wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie może dokonywać takich rozważań w ramach postępowania sądowego, kwestia uzyskania określonej punktacji i w efekcie "wygrana" w konkursie musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonego konkursu, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia takiego konkursu.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.

Natomiast stosownie do art. 15 ust. 2i ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty.

Skoro, zgodnie ze stanowiskiem TK, uchwała w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej i akt przesądzający w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a więc dotyczący sfery finansów publicznych (gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne) oraz podlega kontroli sprawowanej przez niezależny sąd administracyjny, to konieczne było sporządzenie uzasadnienia do uchwały Zarządu Powiatu.

Brak uzasadnienia do kontrolowanej uchwały uniemożliwia zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi poznanie jakichkolwiek motywów wyboru podmiotów, ubiegających się o powierzenie realizacji zadania publicznego. Brak ten uniemożliwił też Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Niesporządzenie uzasadnienia do uchwały stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, jak również ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Zawarte w punkcie II wyroku rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego znajduje swoje umocowanie prawne w treści art. 200 oraz 205 p.p.s.a.