I OSK 399/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-10	
Data wpływu	2020-02-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 279/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2204; art. 36 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 3, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233 i art. 242; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64; art. 35 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1145; art. 118 w zw. z art. 120; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r. , sygn. akt II SA/Gd 279/19 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. II SA/Gd 279/19 oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosła [...] S.A. ("[...] S.A.", "Spółka"), Sądowi I instancji zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.naruszenie art. 36 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej jako: "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że możliwym jest ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 4 grudnia 1974 r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (tj. Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm. – dalej jako: "u.z.t.w.n." albo "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."), w sytuacji gdy obowiązująca wówczas ustawa o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 12 marca 1958 r. nie przewidywała przyznania odszkodowania z tego tytułu;

2. art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233 i art. 242 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z decyzją Naczelnika Gminy [...] numer [...] z dnia 4 grudnia 1974 r. wydaną w oparciu o art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., w sytuacji gdy nie istnieją przepisy intertemporalne oraz inne regulacje, które umożliwiłyby wydanie decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wobec stanów faktycznych sprzed jego wejścia wżycie;

3. naruszenie art. 118 w zw. z art. 120 ustawy kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm. – dalej jako: "k.c.") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że roszczenie odszkodowawcze nie podlega rygorom określonym w art. 117- 125 k.c., a tym samym nie ulega przedawnieniu z upływem lat 6, w sytuacji gdy natura i charakter roszczenia przemawia za możliwością jego przedawnienia.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 8 w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], oraz zaniechanie wskazania podstawy prawnej umożliwiającej zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie wskazanego przepisu;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie, po raz drugi od początku, a jedynie ograniczała się do kontroli prawidłowości wydania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej jej decyzji [...] . Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. wniesiono o zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, na rzecz strony skarżącej od Wojewody Pomorskiego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 16 listopada 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Pismem z dnia 05 lutego 2023 r. skarżąca kasacyjnie złożyła pismo procesowe w którym podtrzymała swoje wnioski i zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

I. Bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 3 u.g.n.; art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233 i art. 242 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 118 w zw. z art. 120 k.c. poprzez ich niezastosowanie.

Wyjaśnić należy, że F. K., powstanie szkód z tytułu których domagał się odszkodowania, wiązał z decyzją Naczelnika Gminy [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dacie wydawania tej decyzji obowiązywała wersja tej ustawy określona w tekście jednolitym ustawy opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1974 r. Nr 10, poz. 64. W myśl art. 36 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 37 ust. 2 strony powinny ustalić na podstawie wzajemnego porozumienia a w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

1. Należy wskazać, że na temat samej istoty zezwolenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. I OPS 1/20 stwierdzając, że zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowi jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (por. również wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1857/15). W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art.129 ust. 5 u.g.n. do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08). Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wskazując, że w badanej sprawie nie mamy w istocie do czynienia z wywłaszczeniem. Decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...] działając bowiem na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zezwolił na budowę linii elektroenergetycznej.

2. Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie co do tego, że niedopuszczalne było wydanie decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wobec stanów faktycznych sprzed jego wejścia w życie. Potwierdzenie tego stanu rzeczy stanowi wspomniana uchwała z [...] stycznia 2021 r. Należy zatem stwierdzić, że skoro odszkodowanie z tytułu (przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenia, czy ograniczenia prawa własności) powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przyjmuje się, że istnieje pewna ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Z tego względu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. W myśl zaś art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. W związku z powyższym, ponieważ ograniczenie prawa własności właściciela nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], obecnie stanowiącej działkę nr [...] nastąpiło w 1974 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez tę nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa, nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy gruntowej, to w świetle art. 233 u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie rzeczy sprawą wszczętą przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości. Tak też się stało.

3. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej - ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. W tym miejscu uzupełniająco wyjaśnić trzeba, że zawarty w art. 36 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i polonach (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1840/19).Niezasadnie zatem skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sprawie nastąpiło przedawnienie.

II. W świetle powyższego niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 8 w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. ponieważ nie doszło do ich naruszenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby uwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.