III SA/Łd 777/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-30	
Data wpływu	2024-10-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Anna Dębowska
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2000 nr 50 poz 601; art. 34; Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 40; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)	
Sentencja
Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 29 czerwca 1999 roku nr VIII/62/99 w sprawie ustalenia dodatkowych opłat z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
29 czerwca 1999 r. Rada Powiatu w Wieluniu podjęła uchwałę nr VIII/62/99 w sprawie ustalenia dodatkowych opłat z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu (dalej również: skarżący lub strona skarżąca), zarzucając jej:

1) dokonane przepisem § 1, pkt. I, II oraz III podpunkt 1, istotne naruszenie prawa, tj. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. do 22 lutego 2000 r.) oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 kwietnia 1999 r. (Dz.U. z 1999 r., Nr 38, poz. 376) w sprawie sposobu ustalania opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy, polegające na wyjściu poza zakres upoważnienia ustawowego, poprzez:

- wprowadzenie opłaty dodatkowej pobieranej za: niedopełnienie obowiązku zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób, naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportu zwierząt i rzeczy, spowodowania zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny, pomimo uregulowania tej materii przepisem art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo przewozowe;

- wyjście poza materię przekazaną do uregulowania, poprzez określenie sposobu ustalania opłaty dodatkowej za brak dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego,

2) istotne naruszenie prawa, polegające na niewykonaniu pełnego zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 34 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo Przewozowe (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. do 22 lutego 2000 r.), poprzez zaniechanie określenia sposobu ustalenia opłaty dodatkowej pobieranej w razie niedopełnienia obowiązków zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 29 czerwca 1999 r. NR VIII/62/99 w sprawie ustalenia dodatkowych opłat z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że już w pierwszym przepisie zaskarżonej uchwały organ administracji w sposób istotny wkracza w sferę uregulowaną ustawowo, bo stwierdza, że: "§ 1. Ustala się opłaty dodatkowe z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy według dołączonych zasad". Przepis ten kreuje uchwałę jako akt wprowadzający opłatę dodatkową w sytuacji, gdy opłaty dodatkowe wprowadzone zostały ustawą upoważniającą jak również rozporządzeniem, które to akty prawne organ administracji wskazał jako źródło upoważnienia do tworzenia prawa. Zaskarżona uchwała skonstruowana jest w specyficzny sposób, bo poza trzema głównymi jednostkami redakcyjnymi dalsza jej cześć opisana jest jako "ZASADY ustalania opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabierania ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy" które podzielone zostały na jednostki redakcyjne w postaci liczb rzymskich od I do IV, a te z kolei zostały podzielone na punkty w postaci cyfr arabskich, określanych przez samą uchwałę jako podpunkty. W pkt I zaskarżonej uchwały ponownie organ administracji stwierdza, że ustala opłaty dodatkowe za: 1. niedopełnienie obowiązku zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób, 2. naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy, 3. spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny z zastrzeżeniem pkt. 1 i 2. Zdaniem skarżącego doszło w przypadku tej regulacji do powielenia przytaczanych wcześniej: ustawy Prawo przewozowe jak i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 kwietnia 1999 r. (Dz.U. z 1999 r., Nr 38 poz. 376) w sprawie sposobu ustalania opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy. Skarżący wskazał także, iż kontrowersyjna jest też zawartość podpunktu 3 i wprowadzenie opłaty dodatkowej za spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny, które ograniczone jest zastrzeżeniem – wskazano bowiem, iż "z zastrzeżeniem pkt. 1 i 2". Trudno ocenić jaki był cel organu administracji, bo brzmienie tego przepisu może prowadzić do kuriozalnych interpretacji. Pomimo określenia w pkt I przypadków, w których pobierana jest opłata dodatkowa zaskarżona uchwała w pkt. II sformułowała kolejny katalog. I tak zgodnie z pkt II ZASAD podróżny jest obowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w razie: 1. stwierdzenia przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną braku dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego; 2. naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy; 3. spowodowanie przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Zdaniem skarżącego w treści przywołanego wyżej ppkt 1 wprowadzona została więc, poza powieleniem wcześniejszych, opłata dodatkowa w razie stwierdzenia przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną braku dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego. Dalej skarżący wyjaśnił, iż dopiero w pkt III. ZASAD organ przystąpił do wykonania delegacji ustawowej i określił sposób ustalania opłaty dodatkowej stwierdzając, że wysokość opłaty dodatkowej ustala się biorąc za podstawę cenę najtańszego biletu jednorazowego normalnego stosowanego przez przewoźnika jako: 1. 50-krotność tej ceny - za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu osób lub bagażu; bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego. 2. 20-krotność tej ceny - za zabieranie do środka transportowego: a) zwierząt i rzeczy, za których przewóz taryfa przewiduje opłaty, bez uiszczenia tych opłat. b) rzeczy wyłączonych z przewozu albo rzeczy dopuszczonych do przewozu na warunkach szczególnych - bez zachowania tych warunków; 3. jako 150-krotność tej ceny za spowodowanie przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu bez uzasadnionej przyczyny. Zdaniem skarżącego, jak wynika z powyższego, organ określił sposób ustalania opłaty dodatkowej również w przypadku przejazdu bez odpowiedniego dokumentu przewozu osób lub bagażu oraz za brak ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego. W ocenie skarżącego doszło w ten sposób do przekroczenia granic upoważnienia do tworzenia prawa. Zdaniem strony skarżącej inną wadą zaskarżonego aktu prawnego jest to, że jest to akt niekompletny. Wbrew ustawie upoważniającej, przywoływanego rozporządzenia, a wreszcie wbrew samej uchwale (pkt I ppkt 1) Rada Powiatu w Wieluniu nie określiła sposobu ustalania opłaty dodatkowej pobieranej w związku z niedopełnieniem obowiązków zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób. Niedopełnienie obowiązku, o którym mowa powyżej, nie jest tożsame z przejazdem bez odpowiedniego dokumentu parowozu. Zdarzenie, z którym ustawa wiąże pobranie opłaty dodatkowej jest precyzyjne. Oczywistym jest też, że nie każdy fakt braku dokumentu przewozu oznacza niedopełnienie obowiązku opłacenia należności przewozowych. Zresztą, jak opisano to wcześniej, ustalając opłatę za brak dokumentu przewozu organ administracyjny naruszył ustawę upoważniającą.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Wieluniu wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ ten podniósł, że uchylenie uchwały spowodowało, iż nie funkcjonuje ona już w obrocie prawnym. Organ powołał się przy tym na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94. Nadto organ ten wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu w Wieluniu na sesji w dniu 18 października 2024 r. podjęła uchwałę Nr VIlI/59/24 w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej w regularnym przewozie osób organizowanym przez Powiat Wieluński, jednocześnie uchylając uchwałę Nr VIII/62/99 Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 29 czerwca 1999 r. w sprawie ustalenia dodatkowych opłat z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy, a nowa uchwała wejdzie w życie w terminie 14 dni od opublikowania, zatem jest prawdopodobne, że w dacie orzekania przez WSA w niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie będzie już funkcjonować w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę wskazano przy tym, że z uwagi na specyfikę treści uchwały nie są możliwe sytuacje by mogła ona mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po dacie jej uchylenia, a dotyczących stanów faktycznych z daty obowiązywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty podlegały uwzględnieniu.

Na wstępie wskazać trzeba, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą, a organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Nr VIII/62/99 w Wieluniu z 29 czerwca 1999 r. w sprawie ustalenia dodatkowych opłat z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy. Jak wynika z zaskarżonej uchwały jako materialnoprawną podstawą jej podjęcia wskazano art. 34 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 1995 r., Nr 119, poz. 575 ze zm.) oraz § 1 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 kwietnia 1999 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 376) w sprawie sposobu ustalania opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy.

Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. do 22 lutego 2000 r.) – dalej: "uPp" - Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia: 1) treść, sposób i terminy ogłaszania rozkładów jazdy, tryb ich uzgadniania i koordynacji oraz warunki ponoszenia kosztów z tym związanych; 2) sposób ustalenia opłat dodatkowych w razie niedopełnienia obowiązków zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób, naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy oraz spowodowania zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Przy czym w myśl art. 34 ust. 2 uPp w odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego, powiatowego i wojewódzkiego przepisy w zakresie określonym w ust. 1 pkt 2 określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa.

Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 kwietnia 1999 r. w sprawie sposobu ustalania opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy – dalej: rozporządzenie, rozporządzenie określa sposób ustalania opłat dodatkowych w razie: 1) niedopełnienia obowiązku zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób, 2) naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy, 3) spowodowania zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przy czym, stosowanie do § 1 ust. 3 rozporządzenia w odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego, powiatowego i wojewódzkiego sposób ustalania opłat dodatkowych, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa. Zatem treść § 1 ust. 3 rozporządzenia stanowi w istocie powtórzenie art. 34 ust. 2 uPp, który to przepis stanowił delegację do podjęcia zaskarżonej do sądu uchwały. Niejako dla porządku wskazać również należy, że zgodnie z § 2 rozporządzenia podróżny jest obowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w razie: 1) stwierdzenia przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną braku odpowiedniego dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego albo ulgowego, 2) naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy, 3) spowodowania przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Nadto, w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia wysokość opłaty dodatkowej ustala się, biorąc za podstawę cenę najtańszego biletu jednorazowego normalnego stosowanego przez przewoźnika, w następujący sposób: 1) jako 50-krotność tej ceny - za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego albo ulgowego, 2) jako 20-krotność tej ceny - za zabieranie ze sobą do środka transportowego: a) zwierząt i rzeczy, za których przewóz taryfa przewiduje opłaty - bez uiszczenia tych opłat, b) rzeczy wyłączonych z przewozu albo rzeczy dopuszczonych do przewozu na warunkach szczególnych - bez zachowania tych warunków, 3) jako 150-krotność tej ceny - za spowodowanie przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Przy czym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w wypadku natychmiastowego uiszczenia opłaty dodatkowej lub najdalej w ciągu 7 dni od daty wystawienia dokumentu zobowiązującego do uiszczenia tej opłaty, wysokość opłaty dodatkowej, ustalonej w sposób określony w ust. 1 pkt 1 i 2, obniża się o 30%.

Wobec powyższego na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – dalej: "u.s.p.", na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. Równocześnie, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. chociażby wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex/el nr 597353). Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; czy z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 - dostępne [w]: cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nie normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo, jednak nie bez znaczenia pozostaje przy tym liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. Zauważyć bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego (por. chociażby wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06 - dostępny [w:] cbois.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego sąd nie podzielił zarzutu prokuratora dotyczącego istotnego naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 2 uPp poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w pkt I i II zaskarżonej uchwały polegającego na powieleniu przepisów uPp, jak i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 kwietnia 1999 r. Wskazać należy, że przywołane rozporządzenie nie stanowiło podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, jedynie w § 1 ust. 3 (zgodnie z którym: "W odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego, powiatowego i wojewódzkiego sposób ustalania opłat dodatkowych, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa") powtarza ono treść art. 34 ust. 2 uPp (w myśl którego: "W odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego, powiatowego i wojewódzkiego przepisy w zakresie określonym w ust. 1 pkt 2 określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa").

Zgodnie z pkt I zaskarżonej uchwały: ustala się opłaty dodatkowe za: 1. niedopełnienie obowiązku zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób, 2. naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy, 3. spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny z zastrzeżeniem pkt 1 i 2. Natomiast w pkt II uchwały wskazano, że: "Podróżny jest obowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w razie: 1. stwierdzenia przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną braku dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego; 2. naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy; 3. spowodowanie przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Zauważyć należy, że powyższa regulacja stanowi w istocie zarówno dosłowne powtórzenie art. 34 ust. 1 pkt 2 uPp, jak również powtórzenie § 1 pkt 1 ppkt 1), 2) i 3) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 9 kwietnia 1999 r. w sprawie sposobu ustalania opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy. Zdaniem sądu samo powtórzenie bez żadnych modyfikacji treści art. 34 ust. 1 pkt 2 uPp nie stanowi istotnej wady kontrolowanego aktu prawnego. Podobnie, przyjęcie w uchwale rozwiązań tożsamych z tymi, które zastosowano w § 1 wskazanego powyżej rozporządzenia nie stanowi istotnej wady kontrolowanego aktu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak już wcześniej wskazano, dopuszcza się bowiem w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 – dostępne [w:] cbois.nsa.gov.pl). W judykaturze akcentuje się także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso brzmienia aktu prawnego wyższego rzędu (w niniejszym przypadku chodzi o przepis art.34 ust. 1 pkt 2 uPp), czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to rozwiązanie takie jest dopuszczalne (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06 - dostępny [w:] cbois.nsa.gov.pl). Tym samym powyżej wskazane unormowania zaskarżonej uchwały pomimo, że stanowią one dosłowne powtórzenie art. 34 ust. 1 pkt 2 uPp (jak również § 1 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia) nie stanowią istotnej wady kontrolowanego aktu. Oceny tej nie zmienia treść zawarta w pkt I ppkt 3 in fine zaskarżonej uchwały, iż ustala się opłaty dodatkowe za spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny z zastrzeżeniem pkt 1 i 2.

Trafne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Zasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący wyjścia poza materię przekazaną do uregulowania, poprzez określenie w pkt II zaskarżonej uchwały sposobu ustalania opłaty dodatkowej za brak dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego. Jak bowiem wynika z pkt II uchwały "Podróżny jest obowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w razie: 1. stwierdzenia przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną braku dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego, 2. naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy, 3. spowodowanie przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyn." Tym samym, jak słusznie podnosi strona skarżąca, w pkt II ppkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzona została opłata dodatkowa w razie stwierdzenia przez przewoźnika lub osobę przez niego upoważnioną braku dokumentu przewozu osób lub bagażu bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego, co stanowiło wyjście poza upoważnienie ustawowe oraz tym samym powodując naruszenie art. 34 ust. 2 uPp. Ponadto, treść art. 34 ust. 1 pkt 2 uPp wyraźnie wskazuje, iż przekazano w niej do uregulowania – w niniejszym przypadku radzie powiatu - sposób ustalenia opłaty dodatkowej, a nie sytuacji, w których podróżny ma uiścić opłatę dodatkową, jak uczyniono to w pkt II zaskarżonej uchwały.

Podobnie należało ocenić uregulowanie zawarte w pkt III zaskarżonej uchwały - określające wysokość opłaty dodatkowej za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu osób lub bagażu, bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego. Jak wynika z przytaczanego już art. 34 ust. 2 uPp wymienione w nim organy samorządu terytorialnego mogą tworzyć przepisy dotyczące sposobu ustalenia opłat dodatkowych w razie wystąpienia okoliczności określonych w art. 34 ust. 1 pkt. 2 uPp tj. : 1) niedopełnienia obowiązków zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób, 2) naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy oraz 3) spowodowania zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Przepis art. 34 ust. 1 pkt. 2 uPp – jak słusznie podnosi strona skarżąca - stanowi więc katalog zamknięty, w którym nie występuje opłata dodatkowa pobierana za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu albo ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zgodził się zatem ze stroną skarżącą, że organy administracji nie posiadały upoważnienia do stanowienia prawa w tym zakresie.

Rację ma również strona skarżąca, że istotną wadą zaskarżonego aktu jest także i to, że wbrew ustawie upoważniającej, a wreszcie wbrew samej uchwale (pkt I ppkt 1) Rada Powiatu w Wieluniu nie określiła sposobu ustalania opłaty dodatkowej pobieranej w związku z niedopełnieniem obowiązków zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób. Tym samym jest to akt niekompletny, co stanowi naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 uPp. Z obowiązku uregulowania powyższej kwestii w przedmiotowej uchwale nie zwalnia rady powiatu treść pkt III ppkt 1 zaskarżonej uchwały, która określa wysokość opłaty za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu osób. Pominięcie w zaskarżonej uchwale sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ rada powiatu nie respektuje w pełni zawartego w ustawie upoważnienia do podjęcia uchwały regulującej określone w ustawie zagadnienia.

Podsumowując powyższe rozważania sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że pkt II i III w zakresie w jakim wprowadza i ustala wysokość opłaty dodatkowej za brak dokumentu przewozu osób lub bagażu, bądź ważnego dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego, wychodząc poza upoważnienie ustawowe, stanowi istotne naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 uPp, jak i konstytucyjnej zasady praworządności. Przekroczenie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa. Podobnie należało ocenić zarzut strony skarżącej dotyczący braku uregulowania w przedmiotowej uchwale sposobu ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu przewozu osób. Pominięcie przez radę powiatu któregokolwiek z wymienionych w ustawie zagadnień skutkuje bowiem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada powiatu obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę, a niewyczerpanie zakresu przedmiotowego, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje uchyleniem zaskarżonej uchwały w całości.

Reasumując, należy podkreślić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.p.). Oznacza to, że Rada Powiatu w Wieluniu uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 34 ust. 2 uPp. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego powinien być oparty na ustawie upoważniającej i nie może przekraczać zakresu upoważnienia. Należy przy tym zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP, w świetle której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada powiatu nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania, czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Sąd podkreśla przy tym, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały na skutek podjęcia 18 października 2024 r. przez Radę Powiatu w Wieluniu uchwały Nr VIlI/59/24 w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej w regularnym przewozie osób organizowanym przez Powiat Wieluński, która jednocześnie w § 2 wskazuje, iż traci moc, zaskarżona do tutejszego sądu, uchwała Nr VIII/62/99 Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 29 czerwca 1999 r. w sprawie ustalenia dodatkowych opłat z tytułu przewozu osób oraz zabieranych ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy. Wskazać bowiem należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje skutku wstecznego, tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". W orzecznictwie NSA podnosi się, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był on zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. np.: wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 – dostępne [w:] cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bowiem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Sąd posiada bowiem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 oraz przytoczone tam poglądy judykatury - dostępne [w:] cbois.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

a.kr