Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. A. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie stypendium szkoleniowego postanawia: 1) odmówić przyznania prawa pomocy, 2) odrzucić skargę.

D. A. pismem z dnia 25 października 2017 r., złożonym bezpośrednio w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniósł skargę na Prezydenta Miasta Opola. Skarżonemu organowi zarzucił bezczynność i brak właściwego postępowania, a także brak poszanowania litery prawa i jego nierespektowania w postępowaniu administracyjnym. Podniósł również, że Prezydent Miasta Opola nie stosuje się do właściwych ustaw, prawomocnych uchwał, wyroków, orzeczeń oraz postanowień Sądów, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, a także prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych rozstrzygających spory na wnioski skarżącego. W dalszej części skargi wskazał jednostki organizacyjne Gminy Opole i organy, które w jego ocenie, naruszyły przepisy prawa podczas rozpoznawania jego spraw.

Skarga D. A., po uprzednim przesłaniu do organu i odesłaniu jej przez organ wraz z aktami administracyjnych sprawy oraz odpowiedzią na skargę, ostatecznie została odnotowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SAB/Op 141/17, jako skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zakresie należących do właściwości Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu.

Na skutek zarządzenia z dnia 1 grudnia 2017 r. wydanego w sprawie II SA/Op 141/17 przez Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, działającego na zasadzie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, z akt tamtejszej sprawy wyłączono, m.in. sprawę ze skargi D. A. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie stypendium szkoleniowego, która stanowi przedmiot niniejszej sprawy i zarejestrowano ją pod sygn. akt II SAB/Op 145/17. Wyłączenia dokonano m.in. na podstawie twierdzeń skargi, pism i wezwań kierowanych do Prezydenta Miasta Opola w zakresie działalności Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu "realizującego zadania zlecone przez Państwo w ramach ustaw o przeciwdziałaniu bezrobociu i o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, realizowanych ze środków tzw. funduszu pracy i PFRON. Łączenie i mieszanie tych zadań oraz grup społecznych zarówno osobowo, jak i rozliczeniowo, a co za tym idzie niewłaściwy podział i wypłatę środków finansowych za zadania szkoleniowe i kursowe oraz na świadczenie wypłat i stypendia dla ich uczestników".

Następnie, w wykonaniu zarządzenia z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 145/17 wezwano skarżącego do jednoznacznego oznaczenia sprawy, w granicach której – pismem z dnia 25 października 2017 r., zaskarżył bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zakresie realizacji obowiązków należących do właściwości Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu i wskazania jakiego konkretnie aktu nie wydał lub jakiej konkretnie czynności nie podjął Prezydent Miasta Opola w granicach wskazanej sprawy. Sąd pouczył skarżącego, że brak odpowiedzi na wezwanie w ww. terminie skutkować będzie przyjęciem, że skarga wniesiona została na nienależyte wykonywanie zadań i naruszenie praworządności przez Prezydenta Miasta Opola.

Jednocześnie wezwano skarżącego do wykazania w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), że przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Opola wyczerpał tryb ponaglenia z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym celu Sąd wezwał go o nadesłanie kopii ponaglenia wystosowanego do organu wyższego stopnia przed wniesieniem skargi.

Opisane wezwanie zostało doręczone skarżącemu osobiście w dniu 6 grudnia 2017 r., o czym świadczy podpis i stosowna adnotacja na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (por. k- 31 akt sądowych).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący nadesłał drogą mailową pismo z dnia 13 grudnia 2017 r., w którym zwrócił się z pytaniem do tut. Sądu o ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 K.p.a., tj. jak należy to ponaglenie interpretować. Zapytał, jakie kroki ma wywieźć, skoro skarga na bezczynność i brak stosownego działania Prezydenta Miasta Opola i jednostek organizacyjnych jemu podległych obejmuje okres od 2010 r. do chwili obecnej, tj., na przestrzeni 8 lat, gdy poszczególne akty prawne ewoluowały ulegając nowelizacjom. Skarżący szczegółowo opisał przepisy art. 35, 36 i 37 K.p.a. i wyraził pogląd, że na tle tych przepisów w lepszej sytuacji znajduje się organ, który nie ma nad sobą organu nadrzędnego, a "wówczas nie ma postanowienia ani ustalania winnych – zamiast tego po prostu "niezwłocznie załatwia sprawę". W ocenie skarżącego, zmieniony w 2017 r. tekst K.p.a. w części odnoszącej się do ponaglenia, narusza dotychczasowe przepisy prawa strony skarżącej do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym WSA. Skarżący poinformował, że każde kolejne jego pismo w sprawie poza kolejnymi wnioskami wymagającymi decyzji, w wyniku jej braku lub błędu, były zarówno żądaniem załatwienia sprawy, jak i wezwaniem do natychmiastowego jej załatwienia, a kierowane były do Prezydenta Miasta Opola – przez jednostki organizacyjne jemu podległe, jak i do Rady Miasta w sytuacji bezpośrednio Prezydenta dotyczącej. Reasumując swoje stanowisko skarżący stwierdził, że: "[...] przedmioty skarg nie przystają do obecnie obowiązującej (znowelizowanej) litery prawa i w związku z tym nie sposób zastosować się skarżącemu do wezwań w sposób w nich określony. Ponadto, to organ skarżony dostarczał dotychczas Sądowi akta sprawy, a skarżący nie był literą prawa obligowany do zachowania kopii własnych wystąpień, jak i oryginałów pism organu". Jednocześnie do akt sprawy skarżący przesłał obszerną dokumentację (dwa tomy akt sądowych), zawierającą kopie pism skarżącego, a także pism, decyzji, rozstrzygnięć i korespondencji różnego rodzaju organów prowadzonej ze skarżącym. W przesłanym pliku kopii dokumentów znajdują się także zdjęcia klatek schodowych, samochodu, kopie wyroków sądowych, planów mieszkań, itp.

W odpowiedzi na skargę - w części odnoszącej się do przedmiotu zarzutu bezczynności Prezydenta Miasta Opola w zakresie realizacji obowiązków zadań zleconych przez Państwo w ramach ustaw o przeciwdziałaniu bezrobociu i rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych - organ wniósł o jej odrzucenie i stwierdził, że zadania w tym zakresie realizuje Powiatowy Urząd Pracy w Opolu. Wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że niezadowolenie skarżącego dotyczy realizacji całości umowy na uczestnictwo w szkoleniu pn. "Kurs komputerowy - pracownik administracyjno-biurowy", na który został skierowany jako osoba niepełnosprawna, zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy, a w szczególności sposobu wyliczenia kwoty stypendium szkoleniowego za udział w 150 godzinach dydaktycznych szkolenia. Podał, że roszczenia skarżącego w tym zakresie były przedmiotem skarg składanych w dniach 10 czerwca 2013 r. i 8 lipca 2013 r. na działalność Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu, które to skargi uznane zostały przez Radę Miasta Opola za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

W pierwszym rzędzie wyjaśnienia wymaga, że skarżący został wezwany do jednoznacznego oznaczenia sprawy, w granicach której skarży bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zakresie realizacji obowiązków należących do właściwości Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu, a także do wskazania, jakiego konkretnie aktu nie wydał lub jakiej konkretnie czynności nie podjął Prezydent Miasta Opola w granicach ww. sprawy. Odpowiadając na wezwanie Sądu, skarżący w piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r. nie wskazał takiego aktu czy czynności. W związku z tym - zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu - Sąd przyjął, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie nienależytego wykonywania zadań i naruszenia praworządności.

Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm), dalej P.p.s.a., wedle którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W świetle przytoczonych regulacji skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Skarżący nie wskazał jakiego rodzaju czynności lub aktu nie podjął organ.

W niniejszej sprawie skarżący zarzuca bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zaniechaniu podjęcia stosownych działań i czynności w przedmiocie podległej mu jednostki – Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu w sprawie związanej z uczestnictwem skarżącego w szkoleniu, na które został skierowany przez ww. Urząd. Z akt sprawy, a w szczególności odpowiedzi na skargę wynika, że przedmiotem żądań skarżącego jest sposób naliczenia wypłaty stypendium, które skarżący otrzymał w związku z uczestnictwem w szkoleniu pn. Kurs komputerowy – pracownik administracyjno-biurowy. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 5 lipca 2012 r. orzekająca o przyznaniu skarżącemu zwrotu dojazdu na szkolenie na trasie [...]-[...] i powrotu do miejsca zamieszkania, za okres od dnia 6 maja 2012 r. do dnia 8 czerwca 2012 r. w kwocie 391,05 zł.

Zdaniem Sądu, tak określony przedmiot bezczynności Prezydenta Miasta Opola należy sprowadzić do kompetencji tego organu przypisanej w art. 41 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm.). Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy, bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje stypendium finansowane ze środków Funduszu Pracy. Wysokość stypendium wynosi miesięcznie 120% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, jeżeli miesięczny wymiar godzin szkolenia wynosi co najmniej 150 godzin; w przypadku niższego miesięcznego wymiaru godzin szkolenia wysokość stypendium ustala się proporcjonalnie, z tym że stypendium nie może być niższe niż 20% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 (art. 41 ust. 3 ustawy). Starosta finansuje z Funduszu Pracy, w formie zwrotu, koszty zakwaterowania i wyżywienia bezrobotnego, skierowanego na szkolenie odbywane poza miejscem zamieszkania, jeżeli wynika to z umowy zawartej z instytucją szkoleniową (art. 41 ust. 4a ustawy). Starosta może także wyrazić zgodę na sfinansowanie, w formie zwrotu, całości lub części poniesionych przez skierowanego bezrobotnego, kosztów z tytułu przejazdu na szkolenie (art. 41 ust. 4b ustawy). Starosta może ponadto wyrazić zgodę na sfinansowanie z Funduszu Pracy, w formie zwrotu, poniesionych przez bezrobotnego kosztów przejazdu na egzamin, o którym mowa w art. 40 ust. 3a. Starosta, na wniosek bezrobotnego, może wyrazić zgodę na częściowe sfinansowanie z Funduszu Pracy kosztów szkolenia, jeżeli skierowanie na to szkolenie nastąpiło na prośbę bezrobotnego albo organizacji lub instytucji pokrywającej część kosztów tego szkolenia. Przepisy art. 40 stosuje się odpowiednio (art. 41 ust. 4c i 5 ustawy).

Nie można jednak tracić z pola widzenia, że możliwość zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego, tak jak w przypadku skarżącego bezczynności w zakresie ustalenia stypendium szkoleniowego (zwrotu kosztów), istnieje po spełnieniu określonego w przepisach trybu. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z kolei art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W przypadku skarg na przewlekłość postępowania organu od dnia 1 czerwca 2017 r. wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie przez stronę ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do brzmienia art. 37 § 2 K.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. Natomiast § 3 tego przepisu nakazuje wnosić ponaglenie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1); do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). Stosownie do treści art. 36 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany pouczyć stronę o prawie do wniesienia ponaglenia tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, również z przyczyn niezależnych od organu.

Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie ponaglenie stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu.

W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony. Z treści odpowiedzi na skargę organu nie wynika, ażeby przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wniósł takie ponaglenie, zaś na wezwanie Sądu, czy przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał środek zaskarżenia przez wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, skarżący nie wskazał takiego ponaglenia. Wprawdzie nadesłał plik odpisów wielu dokumentów, jednakże nie wskazał konkretnego pisma stanowiącego ponaglenie. Rolą Sądu nie jest z kolei ustalanie za stronę i zgadywanie, czy w istocie dokonała ona wymaganej prawem czynności i w jakiej dacie to nastąpiło.

W tej sytuacji należy przyjąć, że skarga została wniesiona z naruszeniem przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., co z kolei stanowi podstawę do jej odrzucenia w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako niedopuszczalnej.

Przedstawione powyżej okoliczności sprawy, stanowią także podstawę do wypowiedzenia się co do braku podstaw do przyznania skarżącemu prawa pomocy, w świetle art. 247 P.p.s.a. – z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. W myśl art. 243 P.p.s.a., prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo pomocy nie przysługuje jednak stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi (art. 247 P.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, skarga jest oczywiście bezzasadna wtedy, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 320-321; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OZ 788/09, dostępne w programie komputerowym LEX, pod numerem 552419). W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2010, s. 573). Stwierdzenie przez Sąd oczywistej bezzasadności skargi wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy. W konsekwencji nawet w przypadku, gdy sytuacja materialna strony uzasadniałaby przyznanie jej prawa pomocy, to oczywista bezzasadność skargi skutkuje odmową przyznania prawa pomocy.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem skarga D. A. jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co Sąd wywiódł powyżej. Wobec tego brak było podstaw do przyznania skarżącemu – na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego - prawa pomocy, w tym do ustanowienia pełnomocnika z urzędu z przyczyn wskazanych przez Sąd.

Mając na względzie przywołane okoliczności sprawy orzeczono jak w sentencji.