II SA/Łd 517/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-10	
Data wpływu	2020-07-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Umorzenie postępowania
Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1189/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 7, art. 77 par. 1, art., 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 65; art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1, art. 129 ust. 5; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi R.S. i P.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r., nr [...]. dc	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr 21 o pow. 0,5060 ha i działka nr 22 o pow. 0,4863 ha.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, po rozpoznaniu wniosku z dnia 19 lutego 2019 r. R.S. i P. S., reprezentowanych przez E.Z., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art.128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), dalej jako: "u.g.n.", umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr 21 o pow. 0,5060 ha i działka nr 22 o pow. 0,4863 ha.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 ust. 6 i ust. 7 u.g.n. art. 104 k.p.a., ograniczono na rzecz A S.A. sposób korzystania z nieruchomości R. S. i P.S. poprzez zezwolenie na: rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji [...]-[...]., podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV w pasie technologicznym o pow. 683,80 m2 dla działki nr 21 oraz rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji [...]-[...]., podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV w pasie technologicznym o pow. 592,23 m2 dla działki nr 22. Organ ustalił, że w dniu [...] lutego 2019 r. strony zawarły umowę, w wyniku której C sp. z o.o. będąca wykonawcą inwestycji na podstawie umowy zawartej z właścicielem linii, tj. A S.A., zobowiązała się do wypłaty R.S. i P.S. odszkodowania w wysokości 24.833,00 zł. Odszkodowanie objęło zniszczone zasiewy, uprawy i plony oraz wszelkie straty powstałe w ramach prowadzonych prac budowlanych polegających na przebudowie linii WN 110 kV [...]-G. na działkach ewidencyjnych nr 21 i 22 w obrębie G. Zgodnie z § 2 umowy wysokość odszkodowania została ustalona polubownie za porozumieniem przez właściciela i wykonawcę. Zawarcie porozumienia, w ocenie organu, wyczerpuje możliwość dochodzenia roszczeń w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów u.g.n., co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. S. i P.S., reprezentowani przez E. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 124 ust. 4 u.g.n. poprzez niewykonanie zadania z zakresu administracji rządowej, mimo zaistnienia przesłanek z art. 124 ust. 4 u.g.n.,

- art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu obniżenia wartości nieruchomości w związku z zaistniałą szkodą,

- art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim ustalenia wysokości szkody przez biegłego rzeczoznawcę do spraw rolnictwa i budownictwa,

- art. 105 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu i umorzeniu postępowania, mimo niewystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości.

Z tych względów pełnomocnik stron wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że wykonawca wypłacił właścicielom nieruchomości odszkodowanie, jednakże nie uwzględnia ono obniżenia wartości nieruchomości, ani nieosiągnięcia przez właścicieli dochodów w związku ze zniszczeniem długoletniej plantacji. Podniósł, że w myśl przepisu art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93) naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł oraz korzyści, które mógłby osiągnąć gdyby mu szkody nie wyrządzono. Zawarta między stronami umowa obejmuje szkody w uprawach, ale nie wymienia utraconych korzyści, które właściciele nieruchomości osiągnęliby, gdyby nie prace wykonane przez A S.A. Ponadto w odwołaniu zarzucono, że wysokość wypłaconego odszkodowania została określona przez inwestora, a nie przez biegłego. W związku z powyższym nie ma pewności, czy wypłacone świadczenie w pełni pokryło szkodę, tymczasem zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości szkody.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art.124 ust. 4 u.g.n. obowiązkiem podmiotu występującego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń objętych decyzją. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, wówczas stosuje się przepisy dotyczące odszkodowań. Podjęcie szeroko rozumianych czynności związanych z ustaleniem odszkodowania może nastąpić najwcześniej po zakończeniu prac, na które zezwolono w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem wówczas możliwe jest ustalenie, czy przywrócono nieruchomość do stanu poprzedniego oraz określenie stopnia ingerencji w prawo własności. Ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek właściciela nieruchomości lub inwestora. Konstrukcja przepisów daje zatem, zdaniem organu, przestrzeń do podjęcia przez strony inicjatywy w zakresie wyrównania korzyści i strat z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Strony wypełniły tę przestrzeń zawierając umowę o wypłatę odszkodowania z dnia [...] lutego 2019 r., na mocy której wykonawca zobowiązał się do wypłaty właścicielom nieruchomości kwoty 24.833 zł za zniszczone zasiewy, uprawy i plony oraz wszystkie straty powstałe w ramach prowadzonych prac budowlanych polegających na przebudowie linii WN 110kV [...]-G. na przedmiotowych nieruchomościach. Stosownie do § 2 umowy wysokość odszkodowania została ustalona polubownie za porozumieniem stron. Organ podkreślił, że umowne uregulowanie kwestii odszkodowania wyklucza możliwość dochodzenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (zob. Ł. Matys, Odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nieruchomości, 2018, Nr 3). Skoro strony w drodze umowy ustaliły wysokość odszkodowania za wszystkie straty, to w ocenie organu odwoławczego Starosta słusznie ocenił, że wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W konkluzji Wojewoda przyjął, że w świetle przywołanych okoliczności zarzuty jakoby w sprawie orzeczono w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz naruszono art. 129 ust. 5 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. nie mogą przynieść oczekiwanego skutku. Jedynie na marginesie, w kontekście zarzutów dotyczących szkód obejmujących korzyści, które można byłoby osiągnąć, gdyby ich nie wyrządzono, organ ten przywołał § 43 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego paragrafu, przy określeniu wartości poniesionych szkód uwzględnia się utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieślii R.S. i P.S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wypływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zapadła ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie skarżących w postępowaniu naruszono:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim ustalenia wysokości szkody przez biegłego rzeczoznawcę do spraw rolnictwa i budownictwa,

- art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zakresu umowy o wypłatę odszkodowania z dnia 13 lutego 2019 r. jako odnoszącej się do wyrównania szkody z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości,

- art. 129 ust. pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. poprzez niewykonanie zadania z zakresu administracji rządowej, mimo zaistnienia ku temu przesłanek,

- art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię umowy o wypłatę odszkodowania z dnia 13 lutego 2019 r.,

- art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu spadku wartości nieruchomości w ramach oceny rozmiaru szkody wywołanej decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości,

- art. 105 § k.p.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu i umorzeniu postępowania, mimo niewystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie, prezentowaną na etapie odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, zarówno z treści samej zawartej umowy jak i jakiegokolwiek innego dokumentu nie wynika, aby pieniężna rekompensata miała charakter jedynie częściowy. Co więcej, sformułowania: "za wszystkie straty..." oraz "wysokość odszkodowania została ustalona polubownie za porozumieniem stron" jednoznacznie wskazują na zgodną wolę stron załatwienia całej sprawy w drodze umowy. W świetle powyższych okoliczności umowne uregulowanie kwestii odszkodowania wyklucza możliwość dochodzenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Jedynie na marginesie organ wskazał, że w odwołaniu od decyzji właściciele nieruchomości domagali się rekompensaty za szkody w związku z korzyściami, które można byłoby osiągnąć, gdyby ich nie wyrządzono. W skardze już ten zarzut podniesiony nie został. Niekonsekwencja w wyszukiwaniu tytułów, z których należałoby wypłacić odszkodowanie, zdaniem Wojewody, rodzić może przypuszczenie o woli dodatkowego uzyskania środków wbrew treści i konstrukcji przepisów regulujących tę instytucję.

Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2021 r. niniejsza sprawa na podstawie art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021r., o czym zawiadomiono strony i uczestnika postępowania, informując o możliwości złożenia pisma zawierającego ich stanowisko i ewentualne uzupełnienie argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Powołany przepis nie uzależnia rozpatrzenia sprawy w tym trybie od zgody lub sprzeciwu strony.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z opisanej na wstępie nieruchomości położonej w G. Spór zainicjowany zaś jej wniesieniem dotyczy kwestii prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie, wszczętego wnioskiem skarżących o wskazane odszkodowanie. Zdaniem skarżących, organy orzekające w sprawie nie wykonały zadania z zakresu administracji rządowej, mimo zaistnienia przesłanek z art. 124 ust. 4 u.g.n., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art.105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania w sprawie, mimo niewystąpienia przesłanki jego bezprzedmiotowości. Z kolei w ocenie organów, z uwagi na zawartą umowę cywilną w kwestii odszkodowania w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu przede wszystkim należy wyjaśnić, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Z kolei w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie wskazanego art. 105 § 1 k.p.a., stwierdził, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość przedmiotowa, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, bowiem strony uregulowały kwestie dotyczące odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze umowy cywilnej nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy stanowisko jako wadliwe nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim należy zauważyć, że źródłem roszczenia strony skarżącej o zapłatę odszkodowania jest decyzja administracyjna, tj. decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr 21 i 22. Co za tym idzie, skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w trybie postępowania administracyjnego, to również sprawa o naprawienie szkody wynikłej z tego ograniczenia, przyjmującego postać w decyzji administracyjnej, polegać powinna rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.

Zasadności powyższego stanowiska upatrywać należy w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących zagadnienie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości. W szczególności, zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. W świetle art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Z kolei w myśl art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Zgodnie natomiast z tym ustępem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powyżej powołane przepisy wskazują jednoznacznie, że ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie prawa własności na skutek decyzji administracyjnej powierzono organom administracji.

Jednocześnie Sąd stoi na stanowisku, że gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie możliwości ustalenia wysokości odszkodowania w formie umowy cywilnej, powinien on wyraźnie przewidzieć taką możliwość w przepisach powołanej ustawy, podobnie jak to ma miejsce w innych przypadkach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, precyzujących kiedy kwestie w niej uregulowane podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, a kiedy ustaleniu przez strony w umowie cywilnej. Przykładem może tu być art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący ustalenia odszkodowania, w którym wyraźnie przewiduje się, iż odszkodowanie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. W tym przypadku, nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomość drogową wolą stron, bez stosowania przewidzianych przepisami prawa reguł odnośnie określenia wysokości odszkodowania.

Jednakże, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stosowania powołanej regulacji w drodze analogii w kontrolowanej sprawie. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie takiej możliwości (tj. uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomość drogową wolą stron) w przypadku odszkodowania za ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości, to taką możliwość by przewidział, chociażby przez odwołanie się do uregulowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Powyższe przesądza o wadliwości zaprezentowanego przez organy w niniejszej sprawie stanowiska i zarazem przemawia za zasadnością skargi. Słusznie przy tym skarżący zauważają, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło bez stosownej wyceny poniesionej szkody.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd stwierdza, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organów w kwestii zasadności umorzenia postępowania są przedwczesne, a co za tym idzie zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art.128 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Stwierdzenia zaś tych naruszeń uzasadniało uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyżej przedstawione uwagi i przeprowadzi rzetelne postępowanie wyjaśniające, stosując przepisy art. 7, art.77 § 1, art. 80 k.p.a., a następnie stosownie do ustaleń poczynionych w oparciu o całokształt materiału dowodowego wyda odpowiednie rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i znajdującym w sprawie zastosowanie przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ odniesie się przy tym do argumentacji stron prezentowanej w toku postępowania, w tym ponoszonej przez nie kwestii konieczności odpowiadania odszkodowania wartości poniesionej szkody i konieczności określenia wysokości tego odszkodowania przez biegłego (rzeczoznawcę majątkowego), nie zaś inwestora.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc