Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 844/24 w sprawie ze skargi Miasta R. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta R. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 roku sygn. akt III SA/Łd 844/24 oddalił skargę Miasta R. (dalej "wnioskodawca", "skarżący") na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 31 października 2024 roku nr 1558/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy

Uchwałą z 31 października 2024 r. nr 1558/24 Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił złożonego przez Miasto R. protestu od negatywnej oceny projektu oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr FELD.09.03-IZ.00-0043/23 w ramach naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 Priorytetu FELD.09 Fundusze europejskie dla Łódzkiego w transformacji, Działania FELD.09.03 Przestrzeń w transformacji, programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027. Z uwagi na wyczerpanie puli środków przewidzianych na nabór Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą z 18 czerwca 2024 r. nr 796/24 nie rekomendował ww. projektu do dofinansowania, co oznaczało ocenę negatywną stosownie do art. 56 ust. 6 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079). Następnie wnioskodawca złożył protest od wyników przeprowadzonej oceny ww. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Zarząd Województwa Łódzkiego, rozpoznając protest, wskazał na stanowisko Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) w zakresie oceny kryterium merytorycznego punktowego nr 9 Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE. Zdaniem oceniających w ramach projektu planuje się wykorzystanie więcej niż jednego rodzaju OZE, tj. energii słonecznej (panele fotowoltaiczne), energii aerotermalnej (pompy ciepła) oraz biomasy (kotły na pellet - 2 pkt). Jednocześnie w projekcie czy też w PFU nie wskazano precyzyjnie i jednoznacznie, iż planowane pompy ciepła zastąpią konwencjonalne źródła energii cieplnej w poszczególnych obiektach mieszkalnych, co nie pozwala stwierdzić, iż w ramach projektu dojdzie do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii (0 pkt). W ramach kryterium przyznano 2 pkt. Organ uznał, że na podstawie dokumentacji złożonej w naborze brak jest podstaw do uznania zarzutów wnioskodawcy i uchylenia uwag oceniających. Nieprecyzyjność, niespójność oraz niekompletność informacji nie pozwalają na potwierdzenie w sposób jednoznaczny spełniania drugiej przesłanki - wykorzystania potencjału w zakresie OZE.

Skarżący zaskarżył ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 roku, sygn. akt III SA/Łd 844/24 ją oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że ocena merytoryczna projektu strony skarżącej przez organ w zaskarżonej uchwale została dokonana prawidłowo, w sposób nienaruszający prawa. W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko, że w dokumentacji aplikacyjnej złożonej przez stronę brak jednoznacznych i precyzyjnych wskazań, iż planowane źródła OZE zastąpią konwencjonalne źródła energii cieplnej w poszczególnych obiektach mieszkalnych objętych projektem. Z tego powodu nieuzasadnione jest przyznanie stronie punktów za spełnienie warunku zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii.

Następnie Miasto R., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 74 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079 z późn. zm.) zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2024r. wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 844/24.

Wyrokowi Sądu I instancji w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 56 ust. 1 - 5, w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, oraz w związku z § 18 pkt 10) Regulaminu wyboru projektów w sposób konkurencyjny w tamach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027, numer naboru FELD.09.03.IZ.00.001/23 (dalej zwanego również: "Regulaminem") - poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że Zarząd Województwa Łódzkiego dokonał rzetelnej i bezstronnej oceny projektu skarżącego pod względem spełnienia kryteriów opisanych w Regulaminie wyboru projektów, a w konsekwencji prawidłowo ocenił go negatywnie zamiast pozytywnie, co skutkowało oddaleniem skargi;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 poprzez jego zastosowanie skutkujące tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, gdy tymczasem winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 w/w ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł:

1. na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi, 

ewentualnie

2. na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi,

3. o zasądzenie od Zarządu Województwa Łódzkiego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

4. na podstawie przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a. — zrzekł się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże).

Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tymczasem to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd I instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał powyższym wymaganiom. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

W pierwszej kolejności odnosząc się do jedynego zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa procesowego (pkt 2.1. petitum skargi kasacyjnej), autor skargi kasacyjnej nie wypowiedział się w ogóle w kwestii wykazania, że naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Wręcz uznał, powołując się na naruszenie przepisów prawa procesowego, że błędnie zastosował przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Jak już była wyżej mowa, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Konieczne jest zatem wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie tej formuły, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W realiach skargi kasacyjnej zarówno w petitum, jak również w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nawet nie podjął próby wykazania, że podniesione naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Na marginesie należy odkreślić, że powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu prawa. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

Z kolei drugi z tych przepisów - art 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 r. jest przepisem określającym zakres wydawanych rozstrzygnięć przez sąd administracyjny po dokonaniu oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu. Jest to zatem przepis o charakterze wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do jedynego zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w pkt 1.1. petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 56 ust. 1 - 5, w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, oraz w związku z § 18 pkt 10) Regulaminu - poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, również i w tym przypadku wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie sprostał wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a.

Z treści samego zarzutu, jak również uzasadnienia samej skargi kasacyjnej nie wynika stanowisko autora skargi kasacyjnej w jaki sposób powinna wyglądać w jego ocenie prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lub jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie przedstawił swojego stanowiska w tej sprawie i go nie uzasadnił. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu postawionych zarzutów.

Dodatkowo w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie III OSK 2364/21, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21, tamże). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów. Nie wiadomo bowiem w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów, a także nie wiadomo który z powołanych przepisów Sąd wadliwie zastosował. W taki sposób skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie poddawał się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).