II OSK 1198/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-10-02	
Data wpływu	2012-05-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Miładowski
Wanda Zielińska - Baran
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1908/11	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; w zw. z art. 8 i art. 6; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1908/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1908/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. j. z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 330/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 listopada 2010 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z dnia 29 września 2010 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wolnostojącej, podświetlanej konstrukcji reklamowej na działce nr [...] w miejscowości K. na działce ew. nr [...]. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było to iż nie zwrócono się do organu wnioskującego uzgodnienie o uzupełnienie braków w dokumentacji sprawy czy też nieścisłości w informacjach, które stanowiły przeszkodę dla oceny całokształtu sprawy. Jako uchybienie zakwalifikowano również nie rozpatrzenie zarzutów merytorycznych zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie wywodzono, iż realizacja inwestycji nie budziła zastrzeżeń w świetle art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 293 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 21 września 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy wskazane wcześniej postanowienie z dnia 29 września 2010 r. Uzasadniając to orzeczenie podał, iż przyjęty przez Radę Ministrów Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 wskazuje na potrzebę priorytetowego potraktowania działań na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tablica reklamowa, której budowę uzgadniano, jest usytuowana zgodnie z wymaganiami art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednakże, jako oświetlona naruszałaby zakaz wskazany w art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym (umieszczanie w pobliżu drogi urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzający w błąd uczestnika ruchu). Dalej organ wskazał, iż reklama wyposażona w urządzenia emitujące światło i podświetlana stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez oślepienie kierowców oraz przez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie od sytuacji panującej na drodze, gdzie jest konieczne zachowanie szczególnej ostrożności. Reklama powoduje dekoncentracje kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o bardzo dużym natężeniu ruchu a takie występuje w danym przypadku. Według pomiarów z 2010 r. ruch na odcinku autostrady A2, w pobliżu którego umieszczona ma być reklama, wynosi średnio aż 17 933 pojazdów na dobę. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam nie obserwuje on sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem, a takie chwilowe odwrócenie uwagi wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu zwłaszcza na autostradzie, gdzie dopuszczalna prędkość wynosi do 140 km./h. Chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że planowana reklama ma być skierowana do kierujących pojazdami, bowiem jej lokalizacja i znaczne gabaryty (wysokość i szerokość rzędu 15 m.) jednoznacznie wskazują, iż jest ona adresowana właśnie do uczestników ruchu drogowego na autostradzie. Reklama niosąca podaną w abstrakcyjnej formie informację przyciąga uwagę kierowców a przez to spowalnia ich reakcje a natężenie ruchu drogowego rośnie. W przedmiotowym przepadku reklama wysokości pięciopiętrowego budynku, choć zlokalizowana w znacznej odległości od autostrady skupi uwagę korzystających z drogi kierowców powodując częstokroć sytuacje niebezpieczne na drodze.

Organ powołał się także na pkt Vll.4 załącznika nr II do ratyfikowanej przez Polskę Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.), w świetle, którego ustawianie na drogach tranzytowych tablic reklamowych jest zakazane ze względu na bezpieczeństwo i estetykę. W końcu wskazano, iż dla poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stworzyła program "Drogi zaufania" by ochronić zdrowie i życie użytkowników dróg krajowych. Jego celem jest zmniejszenie do 2013 roku liczby śmiertelnych ofiar wypadków na drogach krajowych o 75%. Obecnie Polska znajduje się w czołówce państw, w których na drogach ginie najwięcej osób (na 100 wypadków - 11 osób). W zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych zarządca ma zapobiegać wypadkom a więc działać prewencyjnie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazano, iż spełnienie warunku zawartego w § 293 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie można uznać za wystarczające. Normy oświetleniowe nie obejmują kwestii wymagań dla wielkopowierzchniowych reklam podświetlonych, jako obiektów wpływających na bezpieczeństwo ruchu. Normy dotyczące natężenia światła ( 5 luksów dla białego, 3 - kolorowego) nie określają sposobu prowadzania pomiarów a wymagania te odnoszą się tylko do światła przeszkadzającego mieszkańcom.

W skardze na powyższe postanowienie [...] sp. j., wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a) przez nieuwzględnienie wskazań Sądu zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 330/11, art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o zbiory niewiążących postulatów z programów rządowych, art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie wszystkich dowodów, zwłaszcza pozyskanych w trakcie postępowania uzupełniającego przed Wójtem Gminy W., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 § 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez odmowę uzgodnienia, pomimo spełnienia wymagań wynikających ze wskazanych przepisów, § 293 ust 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego nie zastosowanie i dowolne uznanie, iż normy tego rozporządzenia nie uwzględniają wymagań dla wielkopowierzchniowych reklam podświetlonych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji sformułowanej w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę wskazał, że dowolne jest twierdzenie zawarte w skardze, iż kwestia bezpieczeństwa ruchu może być rozważana jedynie w świetle wyrażonych wartościami liczbowymi kryteriów technicznych, ustalonych aktami normatywnymi (np. przywoływane - zresztą nietrafnie - normy, natężenia światła zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), oraz szczegółowych zakazów zawartych w Prawie o ruchu drogowym. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, jako podstawę odmowy uzgodnienia, wskazał kwestie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego wywodząc ją z dwu wskazywanych przesłanek: naruszania zakazu wskazanego w art. 45 ust 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, niebezpieczeństwo odwrócenia uwagi kierowcy i dekoncentracji na odcinku drogi, gdzie występuje znaczne natężenie ruchu i dopuszczalna jest maksymalna prędkość 140 km/h.

Sąd pierwszej instancji uznał, że trafnie w skardze podniesiono, iż w sprawie nie wykazano w sposób przekonywający (stosownymi dowodami), aby planowany nośnik reklamowy mógł skutkować oślepieniem kierowców lub wprowadzać w błąd uczestników ruchu (art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym). Naruszenie przepisów prawa materialnego w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organ administracji bowiem jednoczenie konsekwentnie wskazywał, iż realnego zagrożenia należy upatrywać w odwróceniu uwagi kierowcy na odcinku drogi, gdzie ma to istotne znaczenie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie odniesiono się szczegółowo do uwarunkowań sprawy, wskazując na cechy danego nośnika reklam (znaczna wielkość, wysokość pięciopiętrowego budynku, podświetlenie) oraz uwarunkowania ruchu (znaczne natężenie już w 2010 roku, najwyższa w Polsce prędkość dopuszczalna). Wskazane okoliczności doprowadziły Sąd Wojewódzki do konstatacji, iż realizacja tego obiektu stanowić będzie zagrożenie dla ruchu.

Sąd stwierdził, iż organ administracji dokonał oceny z uwzględnieniem faktycznych uwarunkowań sprawy, a podstawą do zajęcia stanowiska był przepis prawa materialnego, z którego wynika wprost, iż jego zadaniem jest m.in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W tej sytuacji nie trafny jest zarzut naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie nałożonego uzasadnieniem wyroku obowiązku rozpatrzenia sprawy w kontekście regulacji materiaInoprawnych. Organ administracji odniósł się również do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (kwestia wykładni wskazanych regulacji, w tym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

W ocenie Sądu przywołana przez organ administracji argumentacja jest spójna i logiczna, stąd nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Oczywistym jest, iż umieszczanie reklam przy drogach może skutkować w szeregu przypadków znaczną dekoncentracją kierowców, co prowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Wniosek taki, poparty doświadczeniem życiowym, potwierdzają zapisy przywołanej przez organ administracji Umowy AGR. Nie normuje ona wprawdzie szczegółowo jak daleko sięga zakaz umieszczania reklam, jednak wskazano w niej, iż ograniczenie, co do ich zamieszczania - w ocenie sygnatariuszy umowy (państw europejskich) - jest związane m.in. z potrzebą ochrony bezpieczeństwa ruchu. W tym świetle nie są przekonywujące wywody strony skarżącej, jakoby reklamy nie miały wpływu na bezpieczeństwo ruchu skoro nie dowiedziono tego stosownymi badaniami. Nie jest w tym zakresie niezbędna specjalistyczna opinia (biegłego). W ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób uznać, aby wyspecjalizowany organ administracji, dla wykonywania swoich ustawowych zadań - w tym oceny wpływu planowanych obok dróg przedsięwzięć na bezpieczeństwo ruchu - obligowany był w każdym przypadku zasięgać opinii biegłego. Jednocześnie Sąd ten wskazał, iż w Polsce nie ustanowiono generalnego zakazu umieszczania reklam skierowanych do użytkowników dróg, co potwierdzają oferty odpłatnego zamieszczania reklam, także przez zarządcę drogi (GDDKiA). Zatem ograniczenie swobody dysponowania nieruchomościami, w tym stawiania na nich reklam skierowanych do użytkowników dróg, może wynikać wyłącznie z konkretnych uwarunkowań i muszą być one analizowane w konkretnych przypadkach. Dopiero stosowna ocena, iż dany nośnik reklamowy przyczyni się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu w wymiernym stopniu, może skutkować konkluzją, że akceptacja tego stanu rzeczy z punktu widzenia wykonywanych zadań (ochrona drogi) nie jest przez zarządcę możliwa. W rozpoznawanej sprawie odnosząc się do realiów, taki wpływ zamierzenia został przekonywająco dowiedziony (uwarunkowania ruchu, parametry urządzenia reklamowego).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nieprzekonywające są twierdzenia strony skarżącej, jakoby reklamy w ogóle - czy przedmiotowa w szczególności, nie powodowały odwrócenia uwagi kierowcy od prowadzenia pojazdu. Bezsporne jest, iż powodem realizacji nośnika reklamy w przedmiotowym miejscu jest sąsiedztwo autostrady A2 a znaczne jego rozmiary mają zapewnić, aby była postrzegalna właśnie z tej drogi (m. in. temu służyć ma dodatkowo podświetlenie). Wględy ochrony drogi (w tym bezpieczeństwa ruchu) stanowią, co do zasady przeszkodę, dla realizacji nośników reklam o znaczniejszej intensywności, w tym po zapadnięciu zmroku (np. podświetlonych) skierowanych do użytkowników dróg na odcinkach, gdzie dopuszczalna jest znaczna prędkość i istnieje znaczne natężenie ruchu. Wyjątki uzasadnić mogą wyłącznie potrzeby samych użytkowników dróg - reklamy służące bezpośrednio dosłudze podróżnych (np. w pewnych zakresach informacje o MOP). Odrębną grupę będą stanowić przypadki, gdy z uwagi na szczególne otoczenie, dany nośnik reklamowy nie będzie realnie przyczyniał się do znacznego rozproszenia kierujących pojazdem. Jednak w takiej sytuacji, danego obiektu, nawet pomimo analogicznych parametrów technicznych (wysokość wielkość intensywność oświetlenia), z uwagi na mały kontrast z otoczeniem nie sposób określić już mianem reklamy o znacznej intensywności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma przesądzającego znaczenia w sprawie okoliczność, iż w polskim prawodawstwie nie ma generalnego zakazu realizacji obiektów reklamowych w oddaleniu od dróg przekraczającym wartości wskazane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy normatyw, wynikający z mocy prawa, nie ma znaczenia kluczowego w procesie uzgodnień dokonywanych w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na charakter tej normy (odległości wyrażone w metrach), rola organu uzgadniającego jest w tym zakresie marginalna, bowiem organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mógłby zasadniczo dokonać stosownej oceny samodzielnie, analiza odległości nie wymaga bowiem wiedzy specjalistycznej. Inny charakter ma natomiast indywidualna ocena, czy określone przedsięwzięcie, gdy spełnione są normatywne wymagania, co do minimalnych odległości, nie stanowi jednak realnego zagrożenia z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. W tym zakresie stanowisko organu wyspecjalizowanego może mieć istotne znaczenie, z punktu widzenia oceny, czy spełnione są wymagania szczególne.

Sąd Wojewódzki uznał też za nietrafną argumentację strony skarżącej w pozostałym zakresie, z uwagi na następujące uwarunkowania: art. 293 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy również ochrony przed nadmiernym oświetleniem kierowców; uwaga ta odnosi się jednak wyłącznie do zdania pierwszego tej jednostki redakcyjnej, a wskazana norma ma charakter stosunkowo ogólny; natomiast z części wstępnej zdania drugiego wynika jednoznacznie, iż wskazane w końcowej części tej jednostki redakcyjnej szczególne normatywy natężenia oświetlenia dotyczą wyłącznie światła skierowanego na elewacje budynku z oknami; wskazane normy, wyrażona w luksach, jako dotyczące zapewnienia warunków bytowania osób wewnątrz budynków także w ciągu dłuższego czasu, nie mają więc w sprawie znaczenia i nie mogły stanowić podstawy do dokonywania określonych ocen w przedmiotowej sprawie; - z treści postanowienia nie wynika, aby przesłanką odmowy były postanowienia programów GAMBIT lub "Drogi zaufania"; w kontekście tych dokumentów wskazano jedynie istotne znaczenie poprawy bezpieczeństwa na drogach, przywołując wysoki procent śmiertelnych ofiar wypadków w Polsce, - z treści postanowienia nie wynika również, aby przesłanką odmowy uzgodnienia była Umowa AGR, stąd bez znaczenia jest, iż dopuszcza ona określone odstępstwa, wskazano jedynie na jej treść w kontekście wywodów, iż reklamy przy drodze stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu; - nie trafny jest zarzut, co do dużego stopnia ogólności twierdzeń organu administracji - organ sprecyzował, z jakich przyczyn uznał potencjalne oddziaływanie konkretnego planowanego nośnika reklamowego, jako zagrożenie dla ruchu na konkretnym odcinku drogi (autostrady A 2).

W skardze kasacyjnej działająca przez profesjonalnego pełnomocnika [...] Sp. j. z siedzibą w B. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.- art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, że organ administracji wydał postanowienie co do meritum sprawy w sytuacji, gdy inwestycja, której dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy, nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, nie było zatem potrzeby uzgadniania decyzji z zarządcą drogi, tj. Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a kwestie poddane uzgodnieniu nie wymagają wiadomości specjalnych, zostały bowiem rozstrzygnięte w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych

- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do wydania przez zarządcę drogi postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, w której inwestycja, której dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy, nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi;

Autor skargi kasacyjnej wskazał następnie, że w razie braku podzielenia powyższej oceny przez Sąd podnosi zarzut naruszenia: przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa, a także zasadę swobody działalności gospodarczej, gdyż rozstrzyga sprawę administracyjną w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami, w sposób arbitralny, w oparciu o zbiór niewiążących postulatów z programu GAMBIT i "Drogi zaufania" oraz w oparciu o nierzetelne informacje pochodzące od organu rozstrzygającego sprawę co do natężenia ruchu na autostradach oraz w oparciu o fakt, że dopuszczalny ruch na analizowanym przez organ odcinku drogi wynosi 140 km/h podczas, gdy jest to normalna prędkość dopuszczalna na autostradach w Polsce,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, pominął dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym dokumenty oraz informacje uzyskane w postępowaniu uzupełniającym przeprowadzonym przez Wójta Gminy W., przekazane Dyrektorowi GDDKiA pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] i rozpoznał sprawę wbrew obowiązującym przepisom i słusznemu interesowi strony,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Generalnego Inspektora Dróg Krajowych i Autostrad pomimo tego, że organ ten nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 330/11,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez poczynienie szeregu ustaleń dotyczących intensywności działania reklamy jedynie na podstawie wybiórczej informacji organu o natężeniu ruchu w pobliżu planowanej inwestycji oraz w oparciu o fakt, że dopuszczalny ruch na analizowanym przez organ odcinku drogi wynosi 140 km/h podczas, gdy jest to normalna prędkość dopuszczalna na autostradach w Polsce, a średni ruch dobowy na autostradach w Polsce jest wyższy od wskazanego w niniejszej sprawie, bez analizy treści, kolorystyki i sposobu prezentacji reklamy

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Wobec powołania się w skardze kasacyjnej na obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji przede wszystkim naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ rozpoznający sprawę nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji obowiązane są zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. stosować się do zasady ustalania prawdy obiektywnej, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uzasadnienia swojego stanowiska. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy zastosowały się do tych wymogów. Stanowisko to należy podzielić. Naruszenie przepisów postępowania może skutkować uwzględnieniem skargi tylko wtedy gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze nie sposób doszukać się w skardze kasacyjnej uzasadnienia wpływu zarzucanych naruszeń organu na wynik sprawy. Wskazuje się jedynie że pominięto zgromadzone w sprawie dokumenty ale wymienia się tylko informacje od Wójta Gminy Wartkowice, ale bez wskazania jaki te informacje miałyby wpływ na wynik sprawy. To odnosi się również do zarzutu sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że w oparciu o te zarzuty Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić skargę.

Za nieuzasadniony należy uznać też zarzut nieuwzględnienia skargi przez Sąd pomimo naruszenia zasad ustanowionych w art. 6 i 8 k.p.a. i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ uzgadniający zebrał materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącej spółki organ uzgadniający trafnie oparł swoje rozstrzygnięcie na szeregu przepisach (o czym poniżej), zatem nie można uznać, że działał arbitralnie, poza granicami prawa. Podniesienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestii programów "GAMBIT" i " Drogi zaufania" jak już wskazał Sąd pierwszej instancji, jedynie uwypuklało wagę problemu bezpieczeństwa na drogach ale nie było podstawą w oparciu o którą wydano zaskarżone postanowienie. Nie sposób też uznać, że organ uzgadniający oparł się na nierzetelnych informacjach co do natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku autostrady, skoro organ podał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięci że wynosi ono 17 932 pojazdów na dobę co odpowiada ilości wskazanej w skardze kasacyjnej. Jest to na tle dużo, że nie ma znaczenia to że na innych autostradach ilość pojazdów jest większa. Nie do końca można zrozumieć zarzut, że organ oparł się też na dopuszczalnej prędkości na przedmiotowym odcinku autostrady wynoszącej 140 km/h, która oczywiście jest normalną prędkością dopuszczoną na autostradach wynikającą z treści art. 20 ust. 3 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Pomijając już to, że prędkość ta może być na niektórych odcinkach autostrad ograniczona, to należy wskazać, iż niewątpliwie tak duża dopuszczalna prędkość przy znacznym natężeniu ruchu jest skutecznym argumentem przemawiającym za odmową uzgodnienia wnioskowanej decyzji. Dodać tu też trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zatem nawet gdyby inne podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji faktycznej uzyskały pozwolenie na budowę podobnego obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów prawa to nie znaczy, że taka możliwość musi być stworzona skarżącej, ponieważ ta działalność musi odbywać się w granicach określonych prawem.

Co do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. trzeba tu przypomnieć, że powodem uchylenia postanowienia odmawiającego uzgodnienia przez Sąd w sprawie IV SA/Wa 330/11 było nierozważenie przez organ zarzutów merytorycznych zawartych w zażaleniu skarżącej od postanowienia z dnia [...] września 2010r. oraz niepodjęcie inicjatywy w zakresie uzupełnienia braków w dokumentacji sprawy. Sąd Wojewódzki w powyższym wyroku wyraźnie wskazał, że nie przesądza sprawy co do meritum w szczególności co do możliwości zastosowania przepisu art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruch drogowym. Organ uzgadniający ponownie rozpoznając sprawę uzupełnił te braki. Sąd pierwszej instancji akceptując w zaskarżonym wyroku taki stan rzeczy nie uchybił art. 153 p.p.s.a.

Ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez poczynienie przez Sąd szeregu ustaleń w stanie faktycznym z którymi nie zgadza się skarżąca spółka. W tym miejscu należy wskazać, że przyjmuje się, iż powyższy przepis nie może być skuteczną podstawą kwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd będącego podstawą zaskarżonego orzeczenia. Z tego powodu zarzut ten nie może odnieść pożądanego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wynikające z brzmienia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. warunki. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego winno między innymi zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione wyżej elementy zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odniósł się też do zarzutów podniesionych w skardze. W wyczerpujących motywach zaskarżonego wyroku wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organów w kwestii odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, podkreślając, iż nastąpiło to z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazał też przepisy prawa materialnego i wyjaśnił ich zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego to pierwsze dwa z nich polegają na tym, że brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na rozstrzygnięcie o możliwości wybudowania obiektu wprost w przepisie art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, co wyklucza według autora skargi kasacyjnej uznanie za taką podstawę art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych. Z zarzutami tymi nie można się zgodzić z poniższych względów. Otóż stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - zarządcy autostrady A2 - jako organu administracji rządowej należą sprawy z zakresu ochrony dróg w tym przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu. Treść tych przepisów łącznie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazane w art. 51 ust. 1 tej ustawy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, niewątpliwie daje podstawę do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wolnostojącej, podświetlanej konstrukcji reklamowej na działce nr [...] w miejscowości K[...] na działce ew. nr [...]. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że projektowana inwestycja znajdzie się poza obszarem przyległym do pasa drogowego bowiem obszar przyległy obejmuje jedynie obszar w odległości 50 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady co wynika z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w tym przepisie jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu ( art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych ) nie powodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego ( art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty, czy jest to reklama świetlna czy podświetlana. W okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na znaczną wielkość, wysokość pięciopiętrowego budynku i podświetlenie projektowanego urządzenia reklamowego i skierowanie go do uczestników ruchu drogowego należy uznać, że byłoby ono usytuowane w obszarze przyległym do pasa drogowego autostrady A2.

Nie można się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że uzgodnienie z zarządcą drogi jest wymagane tylko w zakresie komunikacji tj. tylko do obiektów których obsługa komunikacyjna odbywać miałaby się z wykorzystaniem drogi przy której jest projektowany ten obiekt. Ten sposób wykładni art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczny zarówno z gramatycznym jego brzmienie jak i z celem tej regulacji którym jest umożliwienie zarządcy drogi wykonywanie zadań wyznaczonych przez powszechnie obowiązujące przepisy w tym wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązku działania w interesie publicznym tj. ochrony dróg przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu.

W konsekwencji wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej konstrukcji reklamowej wymaga uzyskania uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przewidzianego w art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe wywody dają też odpowiedź na zarzut niezastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Minimalne odległości wskazane w tym przepisie jak już wskazano, są tylko jednym z warunków uzyskania pozwolenia na sytuowanie konstrukcji reklamowych na obszarze przyległym do pasa drogowego. Zatem w takim rozumieniu zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie mogłoby mieć miejsce tylko w przypadku niezachowania określonego w nim minimum. Jednak podstawą odmowy uzgodnienia zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji było zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, które upatrywano w odwracaniu uwagi kierowcy na odcinku autostrady o znacznym nasileniu ruch drogowego o dopuszczalnej maksymalnej prędkości przez podświetlane urządzenie reklamowe o znacznych wymiarach. Można tu dodać w oparciu o doświadczenie życiowe, że jest to szczególnie niepożądane w nocy i w złych warunkach pogodowych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób oczywisty wynika, że Sąd pierwszej instancji nie przyjął za podstawę zasadności odmowy uzgodnienia przez organ Umowy Europejskiej o Głównych Drogach Ruchu Międzynarodowego ( AGR). Wręcz przeciwnie wskazał, że zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych wynikający z tej Umowy został niedookreślony obszarowo. Zatem obszar ten został określony przez prawo krajowe i powołał się na te przepisy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a ją oddalił.