II OSK 1945/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-07	
Data wpływu	2021-09-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 253/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 374; art. 2 ust 2 art. 12 ust 1, 2, 3; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 84 ust 1 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 253/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2021 r. nr WOP.7721.8.2021.MW w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 253/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. Sp. z o.o. Sp.k. w B., dalej także: "skarżąca", na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, dalej: "Podlaski WINB", z dnia 12 lutego 2021 r., nr WOP.7721.8.2021.MW, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robot budowlanych.

Skargę kasacyjną wniosła M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie oraz nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wnioskowanych przez skarżącą dowodów z dokumentacji fotograficznej (wniosek zawarty w piśmie procesowym skarżącej z dnia 21 kwietnia 2021 r.), mimo iż jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości,

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. poz. 483), dalej jako Konstytucja, poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako: K.p.a., tj. zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji, jak również poprzedzająca je decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, a w konsekwencji naruszenie wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady działania przez organy administracji publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz związanego z tym zakazu domniemywania kompetencji organu administracji publicznej do działania w obszarze, w którym ustawodawca świadomie i wprost wyłączył jego właściwość, poprzez bezprawne uznanie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji właściwe są do podjęcia czynności oraz orzekania w zakresie inwestycji realizowanej w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1493), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych w oparciu o art. 12 ust. 2 specustawy, dalej jako: specustawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie:

a) art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy poprzez prowadzenie postępowań oraz wydanie rozstrzygnięć przez organy I i II instancji, mimo iż ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej jako: Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowe roboty budowlane w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zgodnie z informacją z dnia 15 maja 2020 r., uzupełnioną 19 maja 2020 r., prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;

b) art. 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez dokonanie przez organy nadzoru budowlanego samodzielnej oceny w zakresie istnienia rzeczywistego związku robót budowlanych prowadzonych przy ul. N. w B. z przeciwdziałaniem COVID-19, bez zasięgnięcia opinii specjalistów posiadających odpowiednią wiedzę i kwalifikacje uprawniające do zajęcia stanowiska w przedmiocie wpływu danych czynników na przeciwdziałanie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-Co\/-2 oraz minimalizację zagrożenia zdrowia i życia wynikającego z panującej epidemii, w sytuacji gdy dokonanie prawidłowej oceny w ww. zakresie wymagało wiadomości specjalnych (m.in. z dziedziny wirusologii i epidemiologii), co obligowało organy do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, a w skutek tego naruszenie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności (w tym prawa własności) oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez Inwestora w trybie art. 12 specustawy;

c) art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie przed upływem terminu do zajęcia stanowiska w sprawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wydanie decyzji w dniu 22 grudnia 2020 r., podczas gdy zawiadomienie z dnia 3 grudnia 2020 r. o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do złożenia wypowiedzi w sprawie zebranego materiału dowodowego Spółka odebrała w dniu 18 grudnia 2020 r., w związku z czym termin na złożenie wypowiedzi upływał w dniu 28 grudnia 2020 r. (z uwagi na fakt, iż koniec terminu przypadał na dzień 25 grudnia 2020 r. – dzień ustawowo wolny od pracy – art. 57 § 4 K.p.a.), a w efekcie naruszenie przysługującego skarżącej prawa do obrony w szczególności z uwagi na pominięcie końcowego stanowiska Spółki w sprawie,

d) art. 7a § 1 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść Spółki, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

e) art. 87 § 1 i § 2 Konstytucji w zw. z art. 7 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie stanowiska Ministerstwa Rozwoju z dnia 13 września 2020 r. za powszechnie obowiązujące źródło prawa i wydanie przez organy I i II instancji decyzji w oparciu o to stanowiska, podczas gdy ww. interpretacja przepisów stanowi jedynie wykładnię urzędniczą, która jest analogią wykładni potocznej, zatem nie jest ona w żadnym stopniu wiążąca zarówno dla organów stosujących prawo, sądów, jak również dla obywateli, a przywołanie jej jako uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć zamiast dokonania przez organy samodzielnej analizy sprawy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym wynikającą z art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania,

f) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. specustawy poprzez bezzasadne uznanie, iż skoro ustawodawca wprowadził czasowe ograniczenie stosowania art. 12 specustawy, to działania podejmowane na podstawie tego przepisu miały zakończyć się wraz z utratą jego mocy, uznając jednocześnie tę okoliczność za istotną dla kwalifikacji inwestycji jako spełniającej bądź nie przesłankę przeciwdziałania COVID-19, podczas gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, w przypadku braku przepisów intertemporalnych jest zasadą, że w zakresie prawa materialnego zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia;

g) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organów zarówno I, jak i II instancji (PINB PG oraz PWINB), co przejawiało się w szczególności:

• niewyjaśnieniem na jakiej podstawie organy uznały, iż inwestycja realizowana na ww. nieruchomości przy ul. N. w Białymstoku nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19;

• nieustosunkowaniem się przez PWINB do wszystkich zarzutów odwołania na decyzję organu I instancji;

przez co motywy, na podstawie których wydane zostały decyzje organów I i II instancji są dla Spółki niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu.

4. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niezauważenie, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 specustawy, który co prawda nie był przedmiotem zarzutów, jednakże do wzięcia pod uwagę którego Sąd I instancji zobligowany był z urzędu (zasada oficjalności) niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy poprzez:

a) uznanie, iż istnieje podstawa prawna uprawniająca organy nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 wyłączył stosowanie przepisów Prawa budowlanego do tychże działań, które to przepisy stanowią podstawę wszelkich działań organów nadzoru budowlanego;

b) uznanie, że przesłanka przeciwdziałania COVID-19, uprawniająca do zastosowania art. 12 ust. 1 specustawy, winna być interpretowana "jako regulacja szczególna, wyjątkowa, polegająca zawężającej a nie rozszerzającej wykładni", mimo iż zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem jego zastosowania "wszelkich czynności' mających związek z przeciwdziałaniem COVID-19, co przesądza o woli ustawodawcy szerokiego rozumienia ww. przesłanki;

c) uznanie za prawidłowy sposobu prowadzenia postępowań przez organy nadzoru budowlanego, które w żaden sposób nie odniosły się do planowanego wyposażenia przyszłego budynku mieszkalnego w zakresie sprzętu i urządzeń, które będą miały wpływ na ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19, podczas gdy jedyną przesłanką uprawniającą do prowadzenia robót budowlanych w trybie uproszczonym art. 12 ust. 1 specustawy jest właśnie "przeciwdziałanie COVID-19", a więc wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zawsze powinno być poprzedzone szczegółową weryfikacją istnienia związku danego zamierzenia budowlanego z tą przesłanką;

d) bezpodstawne (wbrew literalnemu brzmieniu przepisu) przyjęcie, że hipotezą art. 12 specustawy objęte są jedynie takie działania, które doraźnie i natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby COVID-19, podczas gdy zgodnie z definicją "przeciwdziałania COVID-19", określoną w art. 2 ust. 2 specustawy, przepis art. 12 ust. 1 specustawy zastosowanie ma również do czynności mających na celu zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19, które z natury swej objawiają się dopiero po pewnym czasie od zaistnienia ich przyczyny (kryzys społeczno-gospodarczy spowodowany pandemią choroby COVID-19 rozpoczął się po upływie kilku miesięcy od początku tej pandemii, a zgodnie z opinią ekspertów potrwa co najmniej 15 lat);

e) uznanie, iż działania Inwestora wskazują na komercyjny (deweloperski) charakter prowadzonych przez niego robót budowlanych, który rzekomo wyklucza jednoczesne uznanie tychże robót za działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości skorzystania z art. 12 ust. 1 specustawy od niekomercyjnego charakteru zamierzonych robót budowlanych, a realizowana przez Inwestora inwestycja pozostaje w bezpośrednim i realnym związku z przeciwdziałaniem COVID-19, zarówno poprzez zapewnienie bezpieczeństwa biologicznego przyszłym mieszkańcom specjalistycznego budynku, jak też poprzez minimalizację skutków społeczno-gospodarczych epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2;

2) art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 oraz w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy

poprzez:

- naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych z uwagi na bezpodstawne (niepoprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania dowodowego) uznanie, że realizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy zamiarem Inwestora jest wybudowanie budynku specjalnego przy zastosowaniu szeregu rozwiązań technicznych, który w sposób bezpośredni i realny będzie przeciwdziałać COVID-19, m.in. poprzez zapobieganie rozprzestrzenianiu się tej choroby oraz jej profilaktykę, a także poprzez zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych COVID-19;

- nieuprawnione oraz niewłaściwe dokonanie oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. N. w Białymstoku z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19, a w konsekwencji tego błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie Prawa budowlanego do przedmiotowej inwestycji jako związanej z przeciwdziałaniem COVID-19;

3) art. 20 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 8 u.p.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż komercyjny charakter działalności Inwestora prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem chorobie COVID-19 wyklucza zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz § 2 P.p.s.a. wniosła:

1) w pierwszej kolejności, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżanego

wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie

2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

3) na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji PWINB z dnia 12 lutego 2021 r., znak WOP.7721.8.2021.MW w całości z uwagi na fakt, iż jej wykonanie wiąże się z możliwością zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (uzasadnienie niniejszego wniosku znajduje się w końcowej części skargi);

4) na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dołączonego do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentu, tj.

a) opinii ekspertów z dnia 26 lipca 2021 r. wydanej przez dr hab. med. T. D.o - biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dr hab. n. med. K. J. F. – biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej - na fakt istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na części nieruchomości przy ul. N. z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19,

b) opinii z dnia 10 sierpnia 2021 r. wydanej przez prof. dr hab. med. A. P. - specjalistę z zakresu m.in. chorób zakaźnych oraz zdrowia publicznego - na fakt prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych pod nadzorem eksperta medycznego, co potwierdza związek tych robót z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19;

c) pisma PINB PG z dnia 3 lipca 2020 r., znak sprawy NBI.1.5141.08.2020.HK, w którym organ poinformował, że z uwagi na art. 12. ust. 1 specustawy, który wyłączył stosowanie przepisów Prawa budowlanego do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, PINB PG nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie takich inwestycji, w tym przedmiotowej inwestycji pod nazwą "N." - na fakt poinformowania skarżącej przez PINB PG o braku swojej właściwości w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych.

Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

5) skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/47) do Trybunału Sprawiedliwości następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego:

Czy w świetle przepisu art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogą, nie przeprowadzając postępowania dowodowego, podważyć zasadność zastosowania przez inwestora uproszczonego trybu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy możliwość skorzystania z tego uproszczonego trybu uzależniona jest od spełnienia ustawowej przesłanki, której weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy (np. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii) ?

6) zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prejudycjalnym;

7) o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

8) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 16 maja 2022 r. wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zawieszenie postępowania ze względu na to, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się przed tut. Sądem innego postępowania sądowoadministracyjnego, o sygn. akt II OW 10/22, tj. w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 192 P.p.s.a.

Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. protokołu rozprawy w sprawie o wykroczenie Sądu Rejonowego w Białymstoku, sygn. akt XIII W 1504/21 – przesłuchanie świadka M. B. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, podczas którego zeznała ona, że jako organ "nie sprawdzaliśmy, czy inwestycje mają związek z covidem, my tego nie badaliśmy (...) Cale postępowanie dotyczyło udowodnienia, że tego typu inwestycja nie jest inwestycją covidową".

Nadto, skarżąca sformułowała argumentację uzupełniającą do zarzutu kasacyjnego nr 1 naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy – niejasność przepisu art. 12.

Złożyła także wniosek o skierowanie sprawy do poszerzonego składu NSA celem podjęcia uchwały z art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a. – wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 12 ust. 1 specustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie oraz nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wnioskowanych przez skarżącą dowodów z dokumentacji fotograficznej.

Najpierw skonstatować należy, że z opisem naruszenia nie ma związku powołany w zarzucie przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach skargi, które wyznacza zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także aby Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Sprawa była rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji na rozprawie. Z rozprawy tej sporządzono protokół. W protokole odnotowano złożenie przez sędziego sprawozdawcę sprawozdania z przebiegu sprawy. Nie odnotowano zapoznania się z dokumentacją fotograficzną przedłożoną w dniu 21 kwietnia 2021 r. Nie oznacza to, że doszło do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis art. art. 106 § 1 P.p.s.a. stanowi, że po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia stan sporawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. który zobowiązuje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku m.in. zarzutów podniesionych w skardze. Dokumentacja fotograficzna została dołączona do akt na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 28 kwietnia 2021 r.

Niezależnie od tego odnotować trzeba, że wnioskowany materiał fotograficzny w znacznej mierze pokrywa się z fotografiami dołączonymi do skargi.

Mimo zatem braku postanowienia dowodowego, nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z wnioskowanymi przez skarżącą fotografiami.

Czym innym jest sposób odniesienia się do wniosków dowodowych sformułowanych w skardze i w pismach procesowych skierowanych przez stronę skarżącą.

W tym zakresie istotne znaczenie wykonanie przez sąd administracyjny dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

To, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności, które poprzez wniosek dowodowy wskazany w analizowanej podstawie kasacji, a także inne wnioskowane przez skarżącą dowody, skarżąca wskazała jako istotne, nie oznacza braku odniesienia się do wniosków dowodowych, stanowiącego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotne okoliczności faktyczno-prawne zostaną poddane analizie w odniesieniu do materialnej podstawy kasacji.

Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka złożonych w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a., jest niedopuszczalne. Natomiast fotografie przedstawiające instalowane w budynkach urządzenia ułatwiające zachowanie reżimu sanitarnego nie są istotne o tyle, że nie mają wpływu na ocenę podstawowej funkcji budynku.

Od razu dodać można, nawiązując do wniosków o przeprowadzenie w postępowaniu kasacyjnym dowodów z ekspertyz, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie przewiduje środków dowodowych o charakterze wypowiedzi specjalnych (opinie, ekspertyzy). Wniosek o przeprowadzenie takich dowodów nie mógł być uwzględniony.

Wpływu na wynik sprawy nie ma treść pisma PINB z dnia 3 lipca 2020 r. O właściwości i obowiązkach organów decydowały obiektywnie istniejące unormowania prawne a nie stanowisko organów w tamtym czasie.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej także: "ustawa COVID-19", do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.).

Natomiast zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.

Art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 jest przepisem z zakresu prawa budowlanego, rozumianego jako wszelkie unormowania z tej dziedziny materialnego prawa administracyjnego. To zaś, czy do konkretnego zamierzenia budowlanego stosuje się przepisy ustawy – Prawo budowlane, jest kwestią materialnoprawną.

Odnotować również trzeba, że według art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 przepisów ustawy – Prawo budowlane nie stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Tymczasem, zakres przedmiotowy ustawy – Prawo budowlane jest szerszy. W myśl art. 1 ustawy – Prawo budowlane, ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wyłączenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie obejmuje "zasad działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach".

Stanowisko to znajduje umocnienie w wykładni systemowej. Projektowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych, w tym zmiana sposobu użytkowania, nie zwalniają inwestora od jakichkolwiek obowiązków z zakresu kontroli uprzedniej procesu budowlanego. Obowiązki te wynikają ze szczególnej procedury unormowanej w art. 12 ust. 2. To, czy inwestor wywiązał się z tych obowiązków może być zbadane poprzez kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego.

Podobna jest relacja kontroli uprzedniej w procedurze zgłoszeniowej oraz kontroli następczej organów nadzoru budowlanego. Utrwalone jest orzecznictwo, według którego, przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia robot budowlanych nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji w zakresie kontroli zgodności inwestycji z prawem.

Badanie wywiązania się inwestora z obowiązków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 mieści się w zakresie przedmiotowym kontroli sprawowanej przez organy nadzoru budowlanego, wskazanym w art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Znaczenie tej kontroli, prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, jest dla zgodności z prawem procesu budowlanego tym bardziej znaczące, że w przeciwieństwie do procedury zgłoszeniowej, ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów prawnych, które przewidywałyby możliwość zakwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej złożonych w trybie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 informacji (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OW 10/22).

Niezależnie od tego, podkreślić należy, że kontrola wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego obejmuje zagadnienia zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W tym zakresie warto przypomnieć uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, zgodnie z którą, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (patrz: ONSA i wsa 2017/1/2).

Nawet zatem przyjęcie, że inwestycja spełnia warunki hipotezy z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania zgodności z prawem wykonywania budowy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę, w szczególności poprzez oddalenie skargi, mimo że, zdaniem skarżącej, organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenia opisano w punktach 3.a-g skargi kasacyjnej.

Jak wynika z poprzedzających uwag, bezpodstawna jest teza o braku właściwości organów nadzoru budowlanego. W rezultacie, nie doszło do naruszenia art. 19 i art. 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19.

Powtórzyć można w tym miejscu, że także w analizowanej podstawie kasacji skarżąca powołuje się na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., które to powołanie nie współgra z opisami naruszeń.

Pojęcie przeciwdziałania COVID-19 jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19. Organy nadzoru budowalnego mają nie tylko prawo, ale i obowiązek, w procesie stosowania prawa materialnego, dokonywania wykładni norm prawnych, w tym, także normy art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19. Są organami specjalistycznymi w dziedzinie budownictwa. Kwalifikują obiekty budowlane w odniesieniu do definicji prawnych, m.in. określonych w art. 3 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem Załącznika do ustawy – Prawo budowlane. Niezależnie od tego, utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, według którego, o charakterze obiektu, w razie wątpliwości, których nie usuwa dokumentacja przedłożona przez inwestora, świadczy funkcja, którą obiekt pełni, czy też ma pełnić. Są to okoliczności, do których oceny są powołane organy nadzoru budowlanego lub organy administracji architektoniczno-budowlanej (w zależności od rodzaju procedury, której przedmiotem jest sporny obiekt budowlany).

W procedurze określonej w art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19, do której weryfikacji organy nadzoru budowlanego są uprawnione, obowiązkiem inwestora jest niezwłoczne poinformowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych. Jak stanowi art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy COVID-19, w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić m.in. rodzaj robot budowlanych. Określenie rodzaju robót obejmuje, w przypadku budowy, określenie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7, 6 i 1 Prawa budowlanego). Określenie obiektu budowlanego obejmuje zaś m.in. jego przeznaczenie (art. 3 pkt 1).

Organ pierwszej instancji na podstawie informacji z Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 20 maja 2020 r., ustalił, że w dniu 15 maja 2020 r. skarżąca złożyła w Urzędzie informację o budowie inwestycji pod nazwą "N" Budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XV kondygnacji nadziemnych) z garażami. Spółka podała w informacji, że inwestycja będzie realizowana na potrzeby przeciwdziałania chorobie COVID-19. Stwierdziła, że inwestycja będzie realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, tj. będzie związana z zapobieganiem rozprzestrzeniania się, oraz zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych tej choroby.

Organy nadzoru budowlanego były uprawnione do ustalenia istotnych, z punktu widzenia art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, cech robót budowlanych, bez posługiwania się biegłymi z zakresu wirusologii i epidemiologii, które to specjalności podano w opisie naruszenia omawianego zarzutu. Nie jest więc skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7b, art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Niezależnie od przesłania zawiadomienia z dnia 3 grudnia 2020 r. o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości składania wyjaśnień, które zostało przesłane do stron w dniu 11 grudnia 2020 r., ustalono telefonicznie z M. C. termin wglądu do akt w dniu 14 grudnia 2020 r. Poinformowano go konieczności przedłożenia pełnomocnictwa. W dniu 14 grudnia 2020 r. M. C. przedłożył pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezesa Zarządu Spółki, uprawniające pełnomocnika do wglądu w dokumentację sprawy, przeglądania dokumentacji oraz sporządzania fotokopii. Z notatki sporządzonej w dniu 14 grudnia 2020 r., podpisanej przez inspektora PINB oraz M. C., wynika, że M. C. umożliwiono przeglądanie akt oraz sporządzanie z nich odpisów i notatek.

Dodać można, że w dniu 10 lutego 2021 r. Spółka przedłożyła Podlaskiemu WINB stanowisko w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z arat. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 1 ustawy na korzyść skarżącej, w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zasada in dubio pro libertate, sformułowana w art. 7a § 1 K.p.a., znajduje zastosowanie gdy przepis prawa materialnego budzi niedające się usunąć wątpliwości. Są to wątpliwości, których nie da się rozwiązać za pomocą dostępnych reguł wykładni albo gdy przy zastosowaniu tych reguł możliwe jest wyciągnięcie różnych, sprzecznych ze sobą wniosków. Oznacza to, że zasada przyjaznej interpretacji przepisów prawa może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, czyli pełni rolę uzupełniającą w stosunku do podstawowych reguł wykładni przepisów (językowej, celowościowej, systemowej).

Norma zawarta w art. 7a § 1 K.p.a. nie może powodować niestosowania przepisów obowiązującego prawa bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi obejście prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3200/17).

W niniejszej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji dokonały wykładni normy zawartej w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, posługując się metodą językową, a także systemową i celowościową. Abstrahując w tym miejscu od trafności tej wykładni, nie można powiedzieć, że przepis art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 budzi niedające się usunąć wątpliwości.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 87 § 1 i 2 (powinno być art. 87 ust. 1 i 2) Konstytucji RP w związku z art. 7 K.p.a. poprzez uznanie stanowiska Ministerstwa Rozwoju z dnia 13 września 2020 r. za powszechnie obowiązujące źródło prawa i wydanie przez organy I i II instancji postanowień w oparciu o te stanowiska.

Podlaski WINB, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na interpretację dokonaną w piśmie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 listopada 2020 r. dotyczącą zastosowania przepisów ustawy – Prawo budowlane do robót rozpoczętych legalnie w okresie obowiązywania art. 12 ust. 1, kontynuowanych po dniu 5 września 2020 r., a także informacje udzielone przez Ministerstwo Zdrowia oraz Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Organ podały podstawę prawną: przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., art. 12 ust. 1 i 2, art. 12b, art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19. W wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia powołał się na interpretacje powołanych norm prawnych, przeprowadzone przez wskazane urzędy i organy. Z argumentacji organów przedstawionej w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie wynika jednak aby traktowały przywołane stanowiska jako źródła prawa.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mimo, jak to sformułowano w punkcie 3.e skargi kasacyjnej, naruszenia "art. 6 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. specustawy". Jest to oczywiście wadliwe wskazanie naruszonych przepisów "art. 12 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. specustawy". Niezależnie od tego, można odnieść się do zarzutu wynikającego z opisu naruszenia.

To odniesienie się ograniczone być musi do okoliczności niniejszej sprawy. Sąd administracyjny orzeka o zgodności z prawem konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nie jest powołany do rozstrzygania zagadnień o charakterze abstrakcyjnym pozostających poza przedmiotem sprawy.

Od razu zatem należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja nakazująca likwidację wykopu ziemnego, stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową inwestycji "N", tj. budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jest to zatem decyzja w przedmiocie budowy, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, charakter przepisu art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, w odniesieniu do kryterium czasowego, wynika przede wszystkim z tego, że od początku został ustanowiony jako norma epizodyczna. Bez skomplikowanego procesu wykładni reguł intertemporalnych da się powiedzieć, że w przypadku aktywności inwestora polegającej na budowie, dyspozycja wynikająca z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 obowiązywała w okresie 180 dni i na mocy art. 36 ust. 1 ustawy COVID 19, utraciła moc z dniem 5 września 2020 r.

Budowa, o której skarżąca poinformowała w piśmie z dnia 15 maja 2020 r., uzupełnionym 19 maja 2020 r., nie spełniała wymogów hipotezy z art. 12 ust. 1, o czym będzie mowa w materialnej części rozważań. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje więc kwestia reżimu prawnego robót rozpoczętych legalnie, w świetle art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania tego przepisu, kontynuowanych po utracie mocy obowiązującej art. 12 ust. 1.

Skoro jednak stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego naruszenia prawa budowlanego polegały także na tym, że od dnia 5 września 2020 r. inwestor, niezależnie od charakteru i etapu robót, nie był zwolniony od dostosowania się do wymogów ustawy – Prawo budowlane, celowe jest odniesienie się również do analizowanego zagadnienia.

Jak już wyżej stwierdzono, procedura określona w art. 12 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 nie przewidywała żadnych instrumentów prawnych, którymi dysponowałby organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nie był uprawniony do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Brak reakcji organu nie oznaczał zatem nabycia przez inwestora prawa do wykonania całości zamierzonych, a nawet rozpoczętych przed dniem 5 września 2020 r. robót budowlanych. Inwestor uzyskiwał prawo do budowy, w okresie obowiązywania art. 12 ust. 1, w zakresie w jakim budowa odpowiadała wymogom hipotezy z art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2. Po utracie mocy przepisu art. 12 ust. 1, w odniesieniu do wszelkich robot budowlanych, a więc także kontynuowanych, zwolnienie z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie obowiązywało.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organów zarówno I, jak i II instancji.

Organy podały podstawę prawną rozstrzygnięć. Wskazały przyczyny dla których uznały, że inwestycja realizowana na nieruchomości przy N. w B. nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19. To, czy zajęte stanowisko, w zakresie rozumienia art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o COVID-19, a także uznania, że inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, jest prawidłowe, należy do wykładni i zastosowania prawa materialnego. Z punktu widzenia formalnego, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB, są prawidłowe i nie naruszają dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a.

Podlaski PINB nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie do podniesionych w odwołaniu kwestii związanych z rozumieniem art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19.. Podkreślić jednak trzeba, że z uwagi na reformatoryjny model postępowania odwoławczego, rozpatrzenie zarzutów zawartych w odwołaniu odbywa się w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.

Jak wynika z dotychczasowych rozważań oraz odniesienia się do materialnych zarzutów kasacji (poniżej) bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, oznaczone w kasacji punktami 1) a-e.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie 1) a, istnieje podstawa prawna uprawniająca organy nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 ustawy COVID-19. Zagadnienie to zostało omówione w rozważaniach odnoszących się do procesowej podstawy skargi kasacyjnej.

To, że wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego dotyczących projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, jest ograniczone do tych działań, które pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, jest niewątpliwe. Oczywiste jest również obowiązywanie w tym samym okresie stosownych, a więc odnoszących się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przepisów Prawa budowlanego. Między normami Prawa budowlanego a przepisem art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 zachodzi zatem taka relacja, jak między zasadą i wyjątkiem. W tej sytuacji jest jasne, że wyjątek należy stosować ściśle w granicach określonych w ustawie. Tak należy odczytywać stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze. Użycie przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do interpretacji normy zawartej w art.. 12 ust. 1 określeń: "niezwykle rygorystycznie" i "zawężająco", nie stanowiło naruszenia art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, mającego wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zbiorczo do zarzutów materialnych opisanych w punktach: 1) c-e skargi kasacyjnej, stwierdzić należy przede wszystkim, że kwestionują one argumentację przedstawioną przez organy i Sąd pierwszej instancji, która ma stanowić jedynie umocnienie wykładni spornego pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 2 ustawy o COVID-19. Nie można jej zatem rozważać w oderwaniu od zasadniczego powodu, dla którego inwestycja skarżącej nie spełnia wymogu działania związanego z przeciwdziałaniem COVID-19.

Tym zasadniczym powodem jest przeznaczenie obiektu budowlanego, czyli jego funkcja. Budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi jest przeznaczony do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali mieszkalnych. Nie jest to zatem, co do zasady, obiekt przeznaczony do przeciwdziałania COVID-19.

Każdy przypadek należy jednak ocenić indywidualnie. Ta indywidualne ocena nie może być oderwana od okoliczności wskazanych w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19. O spełnieniu przesłanki "przeciwdziałania COVID-19", w przypadku budowy obiektu przeznaczonego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc co do zasady nie przeznaczonego do przeciwdziałania COVID-19, nie świadczy jedynie powtórzenie treści fragmentu normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 1. Wskazanie rodzaju obiektu budowlanego powinno szczegółowo i konkretnie określać funkcję wymaganą przez art. 12 ust. 1.

Informacja z dnia 15 maja 2020 r., uzupełniona 19 maja 2020 r., takich danych, obiektywnie świadczących o szczególnym przeznaczeniu obiektów nie zawiera.

Podkreślić należy, że jakkolwiek przepis art. 12 ust. 1 stanowi, że nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, do m.in. budowy obiektów budowlanych, to jednak przepisy art. 12 ust. 2 i 3 oraz 5 ustawy COVID-19 wskazują na konieczność zgodności budowy z podstawowymi zasadami procesu budowlanego. Treść art. 12 ust. 5 wyraźnie nawiązuje przecież do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wbrew zarzutom skarżącej, nie stanowi uchybienia nawiązanie przez Sąd pierwszej instancji do charakteru działalności inwestora. Z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 wynika, że charakter tej działalności ma znaczenie dla oceny zaistnienia kontrowersyjnej przesłanki. Związek elementów podmiotowych i przedmiotowych spornego pojęcia przeciwdziałania COVID-19 polega na tym, że "wszelkie działania", o których mowa w art. ust. 2, to działania podejmowane w celu przeciwdziałania COVID-19. Natomiast podmiot, który jako inwestor rozpoczyna budowę budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w celu udostępnienia następnie lokali w tym budynku innym osobom (sprzedaż, wynajem), działa przede wszystkim jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, której rezultatem jest powstanie obiektów pełniących funkcje mieszkalne.

Tak więc celem działalności inwestycyjnej skarżącej nie było przeciwdziałanie COVID-19, ale osiągnięcie rezultatu gospodarczego, w postaci obiektów przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

To, że w budynkach mieszkalnych można wprowadzać urządzenia ograniczające możliwość emisji wirusów nie oznacza, że są to budynki służące przeciwdziałaniu COVID-19.

Na aprobatę zasługuje stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji oparte na wykładni celowościowej. Przez przeciwdziałanie COVID-19 należy rozumieć działania, które doraźnie, w krótkim okresie prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby. W sferze prawno-budowlanej chodziło o powstanie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii. Jest oczywiste, że tryb określony w art. 12 ust. 1 i 2 nie został wprowadzony w celu uproszczenia lub obejścia procedur akceptacji organów administracji architektoniczno-budowalnej dla zamierzeń w postaci budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, czy też obejścia ograniczeń dla takich inwestycji wynikających z norm w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Prowadzenie spornej budowy, z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2, w sytuacji odmowy uzyskania pozwolenia na budowę (decyzja z dnia 12 sierpnia 2020 r.) na podobna inwestycję, przy ul. W., M. w B., świadczy o podjęciu przez inwestora próby obejścia obowiązujących procedur.

W świetle tych uwag bezpodstawne są dalsze zarzuty naruszenia prawa materialnego, opisane w części materialnej kasacji w punkcie 2 oraz 3.

Powyższe stanowisko oznacza, że nie ma podstaw do kierowania pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE. Nie ma także podstaw do wystosowania pytania prawnego do składu rozszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kontrola sądowa postanowień obejmuje z urzędu badanie przesłanek nieważności. Do wad powodujących nieważność należy wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie było zatem potrzeby oczekiwania na rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Kwestię tę rozstrzyga, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, zaskarżony wyrok oraz niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie od tego odnotować można, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OW 10/22, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie, której przedmiotem jest inwestycja prowadzona pod nazwą "N." w Białymstoku. Postanowienie to odnosi się do niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.