Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2026 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze strony do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak: [...]Burmistrz [...], powołując się na art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 1 i art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze. zm., dalej jako k.p.a.) odmówił wnioskującemu [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie)

dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wszczętej na wniosek M. S., a dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o numerach ewid.: [...] i na części działki o numerze ewid. [...]położonych w [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2025 r. Stowarzyszenie zwróciło się o dopuszczenie go do udziału - jako organizacji społecznej - w toczącym się postępowaniu w sprawie z wniosku M. S.. Uzasadniając swój wniosek, Stowarzyszenie wskazało, iż jej celem statutowym jest ochrona ładu przestrzennego oraz dbałość o jakość życia mieszkańców [...]. Zdaniem Stowarzyszenia projektowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na ład przestrzenny w najbliższym otoczeniu, jak również to, iż projektowana zabudowa stoi w opozycji/kontraście z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Dodatkowo Stowarzyszenie chce zadbać o ochronę obiektywnych potrzeb ogółu społeczności lokalnej (ochronę prawa do życia w harmonijnie zagospodarowanej przestrzeni, prawa własności, prawa do niezakłóconego wypoczynku i spokoju), które to są zagrożone planowanym zamierzeniem inwestycyjnym.

Badając ustawowe przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w niniejszym postępowaniu uznał, że nie to uzasadnione celami statutowymi. Organ wskazał, że cele zawarte w regulaminie Stowarzyszenia to:

"a) podejmowanie działań w celu harmonijnego rozwoju urbanistycznego terenów przy [...] i zachowanie ładu urbanistycznego zgodnie z obowiązującymi przepisami i dobrą praktyką urbanistyczną,

b) upowszechnianie podstaw wiedzy urbanistycznej i wspomaganie rozwoju członków społeczności lokalnej,

c) inicjowanie działań sprzyjających pozytywnym zmianom w środowisku lokalnym,

d) integracja i aktywizacja mieszkańców okolicy,

e) dbałość o zachowanie walorów krajobrazowych i przyrodniczych terenów przy [...]".

Zdaniem organu Stowarzyszenie nie wykazało, by którykolwiek z jego członków dysponował wykształceniem, wiedzą oraz doświadczeniem z zakresu urbanistyki i architektury, umożliwiającym zajęcie merytorycznego stanowiska w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu I instancji brak fachowej wiedzy, nie tylko nie przyczyni się do merytorycznego wzbogacenia i usprawnienia przedmiotowego postępowania, lecz również wykluczy możliwość realizacji celu Stowarzyszenia jakim jest wyrażone w punkcie b regulaminu.

Dalej organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Planowana inwestycja ma być zrealizowana na terenie już w znacznym stopniu zurbanizowanym. Teren objęty przedmiotowym wnioskiem nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody, czy też ochrony konserwatorskiej, nie znajduje się również w strefie ochrony ekspozycji zespołu urbanistycznego i układów ruralistycznych (E). W najbliższym otoczeniu znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak również wielorodzinna. W zestawieniu celów statutowych oraz argumentacji przedstawionej przez Stowarzyszenie z okolicznościami faktycznymi i prawnymi, zdaniem organu I instancji tak sformułowana argumentacja i cele statutowe "uniemożliwiają Stowarzyszeniu udział w przedmiotowym postępowaniu".

Odnosząc się do kwestii interesu społecznego organ I instancji wskazał, że pojęcie to stanowi klauzulę generalną i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, którą ustawa pozostawia organowi administracji publicznej. Podał, że w odniesieniu do planowanej inwestycji została złożona petycja mieszkańców powiatu [...] (podpisana przez 1058 osób w tym mieszkańców [...]) o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewid. [...]z przeznaczeniem na budownictwo wielorodzinne. Wskazał też, że reprezentujący [...] (działając na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez A. G. - właściciela kilku nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z projektowaną inwestycją, lecz znajdujących się w bliższym i dalszym sąsiedztwie) nie jest właścicielem żadnych nieruchomości na terenie Gminy [...]. Nadto, że członkowie stowarzyszenia na przestrzeni ostatnich lat podejmowali liczne, nieskuteczne działania zmierzające do zablokowania wydawania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego terenu oraz wstrzymanie realizacji inwestycji już rozpoczętych, zatem w ocenie organu I instancji rzeczywistym działaniem Stowarzyszenia jest maksymalne wydłużenie postępowania administracyjnego w celu realizacji partykularnych interesów jego członków.

Zażalenie na to postanowienie wniosło Stowarzyszenie podnosząc w nim błędną wykładnię pojęcia "celów statutowych" i bezpodstawne przyjął, że cele statutowe Stowarzyszenia nie pozostają w związku ze sprawą oraz, że nie wykazało ono istnienia interesu społecznego. Zdaniem skarżącego zostało wykazane, że planowana zabudowa w postaci wielu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy zagrodowej, w sposób oczywisty wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w najbliższym otoczeniu. Planowana jest bowiem zabudowa stojąca w opozycji, a wręcz w kontraście, z już istniejącą, przeważającą zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niewielkiej intensywności.

Stowarzyszenie zarzuciło również naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe i sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie zażądało uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez dopuszczenie go do udziału w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2025 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji wskazując, że żądanie Stowarzyszenia jest niezasadne, gdyż nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla jego skuteczności prawnej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że Stowarzyszenia [...]zostało wpisane w dniu [...] lutego 2025 r. do rejestru stowarzyszeń zwykłych, prowadzonego przez Starostę [...]. Zostało ono utworzone przez cztery osoby, tj.: przez A. G., A. G., B. G. i J. G. (lista członków założycieli Stowarzyszenia - w aktach sprawy).

Kolegium uznało, że zawarte w paragrafie 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia wyżej opisane cele pozwalając uznać, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji mieści się w ich zakresie celów statutowych Stowarzyszenia, a zatem, że jedna z dwóch przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. została spełniona.

Oceniając drugą przesłankę Kolegium podało, że treścią żądania Stowarzyszenia jest udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w którym Burmistrz [...] przygotował już projekt decyzji i uzyskał dla niego wymagane uzgodnienia organów współdziałających, co oznacza, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji wkroczyło w fazę końcową – wydania decyzji o warunkach zabudowany.

Zdaniem Kolegium o ile można przyjąć, że w interesie Stowarzyszenia, jako organizacji społecznej (w tym jej członków i osób z nim związanych osobowo) leży udział w takim postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania czyjegoś, indywidualnego prawa, o tyle nie jest to do pogodzenia z interesem stron postępowania oraz z interesem społecznym rozumianym tu m.in. jako interes wspólnoty samorządowej. Udział bowiem organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron postępowania administracyjnego zwłaszcza, gdy z okoliczności faktycznych tej sprawy wynika, że podmioty te reprezentują przeciwstawne interesy, co uzasadnia również powinność organizacji społecznej w wykazaniu dopuszczalności swojego żądania oraz zasadności jego w nim udziału.

Kolegium podkreśliło, że interes społeczny, o którym mowa w przepisie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. polega z jednej strony na ochronie sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania, gdyż interes Stowarzyszenia nie może stać w opozycji do interesu indywidualnego stron postępowania administracyjnego, a nadto - zważywszy na przedmiot tej sprawy administracyjnej, jakim jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, gdy na tym rynku lokalnym występuje deficyt mieszkań, to właśnie w interesie społecznym - rozumianym szerzej niż interes grupy osób reprezentujących mieszkańców z pobliskiej zabudowy jednorodzinnej, nie leży dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej, która jawnie przeciwstawia się planowanej inwestycji.

Jak podkreślił to organ II instancji z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że inicjatywa Stowarzyszenia, powstałego w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, stanowi de facto kontynuację wcześniejszych osobistych działań przedstawiciela Stowarzyszenia –A. G. w tym przedmiocie, zaś partykularnych interesów członków Stowarzyszenia nie można utożsamiać z interesem społecznym.

W skardze do Sądu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez pełnomocnika, zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w z art. 7 i art. 77 oraz art. 15 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że nie wykazało istnienia interesu społecznego, podczas gdy jednoznacznie wskazało, że planowana zabudowa w postaci wielu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy zagrodowej, w sposób oczywisty wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w najbliższym otoczeniu - planowana jest bowiem zabudowa stojąca w opozycji, a wręcz w kontraście, z już istniejącą, przeważającą zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niewielkiej intensywności, zaś organ II instancji w ogóle nie wypowiedział się co do tak przedstawionej argumentacji.

Zarzucając powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b lub lit. c p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone postanowienie należy wskazać, że Kolegium, inaczej niż organ I instancji, przyjęło, iż wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jego celami statutowymi. Rozważania w tym zakresie zostały przedstawione wyżej i Sąd je podziela. Nie jest to zatem sporne w sprawie.

Jednakże prawo organizacji społecznej do udziału w cudzym postępowaniu administracyjnym wymaga łącznego, kumulatywnego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet zatem w przypadku, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., II GSK 314/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Konsekwencją niezachowania wymogu kumulatywności zaistnienia przywołanych uwarunkowań prawnych jest odmowa organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 232-233).

Przy badaniu interesu społecznego istotny jest kontekst prawny i jego rzeczywisty charakter. W orzecznictwie podkreśla się, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne (por. wyroki NSA z dnia 16 listopada 2023 r., II GSK 882/20; 12 lutego 2025 r., II OSK 1409/22 oraz 5 maja 2026 r., III OSK 2889/24; CBOSA).

Nie wystarczy zatem ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ład przestrzenny czy inne okoliczności wartości, bo są to stwierdzenia ogólne i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2019 r., II OSK 81/18 oraz 10 maja 2023 r., III OSK 2181/21; 9 grudnia 2025 r., III OSK 1729/24; CBOSA). Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym (por. postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r., II GZ 55/09 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2026 r., III OSK 823/23; CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organy zbadały i szczegółowo rozważyły okoliczności istotne dla oceny przesłanki interes społecznego po stronie Stowarzyszenia. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że Stowarzyszenie zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń zwykłych dnia [...] lutego 2025 r., a więc w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w I instancji w końcowej jego fazie (jak wynika z akt administracyjnych został już opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy). Stowarzyszenie składa się z czterech członków, w tym A. G., który wcześniej nieskutecznie ubiegał się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powołując się na swój indywidualny interes prawny. We wniosku Stowarzyszenia i jego uzupełnieniu (określonym jako "uzasadnienie interesu publicznego") znajdują się stwierdzenia będące w istocie doktrynalną ogólną charakterystyką instytucji prawnej, a nie argumentami dotyczącymi konkretnej sprawy i interesu społecznego, który w niej występuje.

Organy uznały, że nie jest to wystarczające do wykazania interesu społecznego Stowarzyszenia w niniejszej sprawie. Organy zwróciły również uwagę na to, że we wniesionej do Rady Miejskiej w [...] petycji mieszkańców powiatu [...] (podpisanej przez 1038 osób w tym mieszkańców [...]) domagają się oni uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, obejmującego, między innymi działki o numerach ewid.: [...]położone w obrębie [...], z przeznaczeniem na budownictwo wielorodzinne, czyli takie jakie ma być realizowane we wnioskowanej inwestycji. Trafnie zatem organy przyjęły, że treść petycji i ilość mieszkańców ją wspierających w porównaniu do treści wniosku i omówionych wyżej w kwestii dotyczących członków Stowarzyszenia wskazuje, że nie reprezentuje ono interesu społecznego w sprawie, wobec czego brak jest wymaganej przepisem art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki do dopuszczenia go do udziału w niniejszym postępowaniu.

Ocenę tą sąd w pełni podziela, gdyż znajduje ona oparcie w aktach sprawy. Wskazać także należy, że również argumentacja zawarta w zażaleniu i skardze do sądu ma charakter ogólny i stanowi prawniczą charakterystykę interesu społecznego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Nie ma w niej jednak odniesienia do stanu faktycznego sprawy i jego reprezentowania przez Stowarzyszenie w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dostrzegł także z urzędu innych naruszeń prawa, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).