Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1305/08 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1305/08 oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka. z o.o. w R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Miejskie Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w R. (zwana powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "Spółką") wystąpiło o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996, nr [...], na mocy której Gmina Boguchwała nabyła prawo własności nieruchomości składającej się z działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Z. numerami: 1754 - o powierzchni 4,53 ha, 1755 - o powierzchni 0,98 ha, 1756 - o powierzchni 0,07 ha, 1757 - o powierzchni 0,02 ha oraz 1758 - o powierzchni 8,59 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW 31197.

Skomunalizowane działki były w użytkowaniu Spółki. Zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości nie należą do części składowych gruntu.

b) Decyzją z dnia [...] marca 2008, nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. Wnioskująca Spółka nie wykazała przymiotu strony postępowania. Do rozstrzygnięcia kwestii związanych z interpretacją art.49 k.c. właściwy jest sąd powszechny.

c) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2008, nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r.

W postępowaniu dotyczącym komunalizacji, uprawnienia strony posiadają jedynie (a) Skarb Państwa - jako właściciel mienia, (b) gmina, która mienie to przejmuje oraz (c) osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób.

d) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zarzuciła organowi administracyjnemu II instancji naruszenie:

- art.157 § 2 w związku z art.28 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię tj. uznanie, że Spółka nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 31 października 1996 r.;

- art.157 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu;

- art.7 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w szczególności poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

Spółka posiada interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia 31 października 1996 r. ponieważ część mienia objętego kwestionowaną decyzją (budowle i urządzenia) stanowiła część składową Przedsiębiorstwa a nie gruntu, zgodnie z treścią art.49 k.c.

2. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1305/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r.

W uchwale z dnia 8 marca 2006 r., III CZP 105/05, Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów przesądził, że przepis art.49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. Sformułowanie zawarte w art.49 k.c. "wchodzą w skład przedsiębiorstwa" nie oznacza bowiem iż właścicielowi przedsiębiorstwa musi przysługiwać względem urządzeń, o których mowa w tym przepisie, prawo własności. W skład przedsiębiorstwa mogą przecież wchodzić nie tylko prawa własności, lecz także inne prawa rzeczowe lub obligacyjne.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie Spółka nie przedstawiła ani nie wskazała żadnych dowodów, z których wynikałoby jej prawo własności do wspomnianych budowli i urządzeń a swój interes prawny upatrywała wyłącznie w treści art.49 k.c., Sąd I. instancji uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa.

W ocenie Sądu brak było podstaw do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania nadzorczego w stosunku do kwestionowanej decyzji, a ponadto takie postępowanie zostało wszczęte na wniosek. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na wniosek Prezydenta Miasta Rzeszowa, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 15 maja 2008 r., wszczął odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej z dnia 31 października 1996 r.

3. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do Sądu I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj. art.49 k.c. poprzez jego zastosowanie, oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art.157 § 2 w zw. z art.28 K.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 2 lub z art.145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") poprzez błędną wykładnię, względnie niezastosowanie tj. uznanie, że skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji,

Stroną w rozumieniu art.157 § 2 w zw. z art.28 K.p.a. jest nie tylko podmiot, który uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją, ale każdy podmiot, który posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Spółka posiada interes prawny wynikający z art.28 K.p.a. w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 31 października 1996 r., ponieważ stwierdzenie jej nieważności spowoduje zmianę obowiązków skarżącej określonych przez prawo materialne, a wyrażonych w decyzji Wójta Gminy Boguchwała (obecnie Burmistrza) opartej na powyższej decyzji Wojewody. Stwierdzenie nieważności tej decyzji będzie skutkowało koniecznością wydania nowej decyzji komunalizacyjnej, w której wyłączone zostanie z komunalizacji mienie stanowiące część składową przedsiębiorstwa, będącego poprzednikiem prawnym Spółki. Powstaną także przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Boguchwała, w efekcie którego decyzja nakładająca obowiązek zapłaty na skarżącą kwoty należności głównej w wysokości ponad 6 mln zł zostanie uchylona jako oparta na decyzji nieważnej.

Skarżąca Spółka żąda czynności organu z zamiarem ograniczenia obowiązków sprzecznych z jej potrzebami, a ewentualne skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały bezpośredni wpływ na istnienie obowiązku zapłaty określonego w decyzji Wójta Gminy Boguchwała. Spółka spełnia przesłankę posiadania interesu prawnego w rozumieniu art.28 w zw. z art.157 § 2 K.p.a.

Spółka nie opierała swego statusu strony o art.49 k.c. lecz art.28 i art.157 K.p.a. Art.49 k.c. był wskazywany jako przepis rażąco naruszony przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej z 1996 r. Stąd też przepis art.49 k.c. nie mógł mieć zastosowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oraz dwuinstancyjność tego ostatniego — uzasadniają obowiązek postawienia i uzasadnienia w skardze kasacyjnej zarzutów pod adresem Sądu I instancji, a gdy wyrok oddalił skargę — pośrednio również zaskarżonej decyzji (art.176 w związku z art.183 § 1 P.p.s.a. ). Naczelny Sąd Administracyjny nie zaczyna od nowa kontroli sądowej, a wręcz przeciwnie — dokonuje oceny zaskarżonego wyroku opierając się na opisie stanu faktycznego w zaskarżonym wyroku (artykuły 174 i 188 zd.2 P.p.s.a. ), a niezakwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenia organu administracyjnego i Sądu I instancji – Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia bez dodatkowego uzasadnienia (art.183 § 1 P.p.s.a. ).

Skarga kasacyjna nie zakwestionowała tezy, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko właściciel - Skarb Państwa gmina przejmująca mienie oraz osoby wysuwające roszczenia do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu komunalizacji lub posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r., I SA 57/98).

Skoro więc Spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, to prawidłowo orzekał Sąd I instancji odwołując się do art.49 w związku z art.47 § 2 Kodeksu cywilnego. Właśnie te przepisy dały odpowiedź czy uprawnienia poprzednika prawnego skarżącej Spółki do stacji uzdatniania wody we wsi Z. uzasadniały zaliczenie poprzednika prawnego Spółki do "osób powołujących się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia". Dlatego też Sąd I instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 r., III CZP 105/05 stwierdzającą, że przepis art.49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. Wejście w skład przedsiębiorstwa takich urządzeń nie oznacza to, iż urządzenia takie stają się własnością przedsiębiorcy. Sformułowanie zawarte w art.49 § 1 k.c. "wchodzą w skład przedsiębiorstwa" nie oznacza bowiem - zdaniem Sądu Najwyższego - iż właścicielowi przedsiębiorstwa musi przysługiwać względem urządzeń, o których mowa w tym przepisie, prawo własności. W skład przedsiębiorstwa mogą przecież wchodzić nie tylko prawa własnościowe lecz także inne prawa rzeczowe lub obligacyjne. Powyższe koresponduje m. in. z treścią art.2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006, nr 123, poz.858 ze zm.). W tym przepisie ustawodawca odwołał się do kryterium posiadania, stwierdzając, że w przypadku sieci chodzi o przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, będącymi w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, zatem ustawodawca nie przesądził, że przedsiębiorstwo taki musi mieć tytuł własności do sieci.

B. Nie ma wątpliwości, że stwierdzenie nieważności jest instytucją, która jest wyjątkiem od zasady trwałości i dlatego musi być stosowana jedynie w uzasadnionych przypadkach. Realizuje to art.157 § 3 K.p.a. przewidujący odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, radykalnie odmienny od art.61 § 3 K.p.a. łączący wszczęcie postępowania administracyjnego z samym faktem wniesienia prawidłowo sporządzonego wniosku. Dlatego prawidłowa jest ocena zawarta w zaskarżonym wyroku: skoro skarżący nie przedstawił, ani nie wskazał żadnych dowodów, z których wynikałoby jego prawo własności do wspomnianych budowli i urządzeń — to brak było podstaw do przyjęcia, że wnioskująca Spółka ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania w trybie art.157 K.p.a.

C. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji kontrolujący decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stwierdził, że "należało uznać, że zaskarżona decyzja, była prawidłowa". Jest to stwierdzenie wykraczające poza zakres przedmiotowy postępowania sądowego, wypowiadające się w sprawie, w której w ogóle nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik postępowania sądowego w I. instancji, dlatego uchybienie to nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej.

D. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a..