Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 05 lipca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego E. K. (dalej również jako: "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem – I. K..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem – I. K. legitymującą się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako przyczyną odmowy wskazano fakt niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K..

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 poz. 615 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), a następnie wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104 i Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), brak określenia daty powstania niepełnosprawności w okresie dzieciństwa nie stanowił przeszkody dla rozważania zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w dniu 24 września 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że rodzina prowadzi wspólne gospodarstwo domowe (syn K. , lat [...] od września 2021 r. pracuje zawodowo i kontynuuje naukę zawodu w ZSZ), a wnioskodawczyni jest osobą bierną zawodowo od dnia 24 sierpnia 2021 r. i pozostaje bez źródła dochodu od dnia 01 lipca 2021 r. (zamknęła działalność gospodarczą). Wnioskodawczyni opiekuje się całodobowo znacznie niepełnosprawnym mężem - I. K., który choruje przewlekle (schorzenia: [...], neurologiczne, układu wewnętrznego) i obecnie nie jest w stanie pracować zawodowo. E. K. wykonuje samodzielnie wszelkie czynności związane z opieką, pielęgnując chorego męża oraz wykonuje obowiązki związane z prowadzeniem domu. Pracownik socjalny stwierdził, że E. K. spełnia warunki udzielenia jej pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium powyższe ustalenia były niewystarczające, by stwierdzić, że w przypadku wnioskodawczyni spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mając powyższe na względzie Kolegium nakazało organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego.

W dniu 14 lutego 2022 r. z E. K. został ponownie przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że sprawuje ona opiekę nad mężem. Pracownik socjalny zaznaczył, że mąż wnioskodawczyni samodzielnie się porusza, podczas rozmowy był kontaktowy, zorientowany w temacie i świadomie złożył podpis pod oświadczeniem. E. K. złożyła też w formie tabeli oświadczenie co do zakresu opieki sprawowanej nad mężem, z którego wynika, że wykonuje ona wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, załatwia sprawy urzędowe, pomaga mężowi w myciu, przygotowuje posiłki i leki. pomaga w ubieraniu, wskazując jednocześnie, że mąż jest osobą chodzącą.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pomoc E. K. wobec męża koncentruje się wokół czynności, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są wykonywane w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy stosunkach pomiędzy małżonkami. Wśród obowiązków małżeńskich, wynikających z art. 23 i 27 K.r.o. mieści się również obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Ustalenia dokonane w toku wywiadu środowiskowego wskazują, że E. K. nie wykonuje czynności związanych ściśle z osobą męża, który zasadniczo jest zdolny do samoobsługi, w tym do samodzielnego spożycia posiłku, ubrania się, sam korzysta z toalety i porusza się. Pomoc w zakupach, prowadzeniu gospodarstwa domowego, kontaktach z lekarzami, gimnasce, gotowaniu czy też myciu są wykonywane również przez osoby pracujące zawodowo, a charakter nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu.

W ocenie Kolegium - potrzeby I. K. i charakter opieki sprawowanej przez E. K. nie pozwalają na uznanie, że wnioskodawczym sprawuje stałą, długotrwałą i całodobową opiekę nad mężem, a zakres tej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Kolegium zauważyło dodatkowo, że zgodnie z oświadczeniem strony przed zakończeniem działalności gospodarczej (z dniem [...] czerwca 2021 r.) E. K. od lutego 2021 r. pobierała zasiłek chorobowy w związku z własną chorobą. Poddaje to wątpliwość istnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K..

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 07 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] odmawiającej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że przepis powyższy nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie została spełniona podstawowa przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ opieka skarżącej nad mężem nie przemawia za koniecznością rezygnacji z zatrudnienia.

Niewątpliwie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną.

Odnosząc się natomiast do kwestii, iż zakres opieki jakiej wymaga osoba wymagająca opieki nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej wskazać należy, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawowania opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż mąż skarżącej –legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność wraz z orzeczeniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby tego typu rozstrzygnięciem oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu wsparcia ze stron innych osób.

Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu, niedopuszczalne byłoby samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub też – co mam miejsce w niniejszej sprawie, że opieka sprawowana przez osobę rezygnująca z zatrudnienia nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Do legalnej definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, zawartej w art. 3 pkt 21 (lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573, z późn. zm.), który stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Ponadto, Sąd podziela to stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, Baza NSA). Przy tym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, jakkolwiek w kontekście tego przepisu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której sprawowanie opieki – z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką – wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce wiązałoby się z co najmniej czasowym wspólnym zamieszkiwaniem) bądź korzystania w sprawowaniu tej opieki z pomocy innych osób. Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Zdaniem Sądu nie należy interpretować tego przepisu w ten sposób, że wymagałby on takiej "stałości" (permanentności) wykonywanej opieki, która rozumiana jest wyłącznie jako jej sprawowanie "przez całą dobę", co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może bowiem wymagać stałej (już na zawsze) lub długotrwałej, tj. przez okres powyżej 12 miesięcy, opieki lub pomocy, co wynika z § 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857). W świetle § 29 ust. 1 tego rozporządzenia konieczność sprawowania opieki (pkt 2) oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; z kolei konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych (pkt 3) oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3262/15, Baza NSA).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że z łącznie czytanych przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynikają dwa zasadnicze wnioski. A mianowicie, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, Baza NSA). Wymóg rezygnacji z rzeczywistej, bądź potencjalnej, możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane.

Z tych też względów stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać należy za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona, mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku, oceny czy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej prawa do świadczenie pielęgnacyjnego